> Энциклопедический словарь Гранат, страница 566 > Административное право

Административное право

Административное право (ср. XXXII, 503 сл.) — совокупность правовых норм, регулирующих государственное управление. Громадный объём и черезвычайное разнообразие деятельности, выполняемой государством, затрудняет более точное определение понятия госуд. управления, а след, и понятия А. п. Отсюда между теоретиками возникает целый ряд непримиримых противоречий, неизбежно отражающихся и на разрешении практических вопросов. Сомнительно даже самое существование А. н. как некоторой целостной правовой отрасли. Между том, сомнения этого рода не возникают но отпошепию, например, к уголоппому нраву и процессу, конституционному и гражданскому праву, имеющим в основном более или менее определенное и общепризнанное содержание. Характерно, кстати, что 11 самая техника законодательства, охотно сводящая в кодексы уголовноправовые, гражданские и тому подобное. нормы, уклоняется от единой кодификации норм А. н. и oxotiio мирится с их разбросанным существованием по отдельным специальным кодексам и законам, регулирующим общественную безоиасиость, призрение неимущих, народное образование и тому подобное. С другой стороны, и в литературе встречаются попытки определить содержание данного понятия при помощи отрицания, включив в состав А. п. всю ту область публичного права, которая не относится к ведению конституционного, уголовного и судебного права.

К этому приему обращается авторитетнейший немецкий адмипистрати-вист современности Фриц Ф>лейиер в своих, выдержавших целый ряд изданий, «Institutionen des deutschen Verwaltungsrechts». Однако, недостаточность отрицательного определения А. н. выясняется, как только теория обращается к конкретному материалу. Курсы т. н. полицейского права, пытающиеся охватить нее виды государственной заботы о «благосостоянии» населения, начиная от общественно-санитарных распорядков,строительных правил и тому подобное. и кончая попечением об общественной «нравственности» и безопасности, представляют в подавляющем большинстве случаев набор разнообразного, лишь по впешности объединенного материала, не могущего притязать даже на ту скромную систематическую цельность, которой со времен Гая удалось добиться хотя бы гражданскому праву. Одной из существенных причин выделения А. п., как целого, в особую публично-правовую отрасль надлежит признать влияние доктрины разделения властей, и посейчас еще достаточно сильпое, при том не только в теоретических работах. Действительно, если законодательные органы и их деятельность объёмлютсл в основном нормами конституционного права, а в отношении судов играют

ту же роль процессуальные и судо-устройственные кодексы, то столь привлекательная для юриста симметрия настоятельно требует создания особой системы норм для фупкций исполнительной власти. Традиционное полицейское право по своей бессистемности и пестроте удовлетворить этому требованию пе могло. Для того чтобы оформить собранный полице-истами разнородный материал, нужна была усиленная работа догматикотеоретической мысли. Начатая немцами и успешно продолженная французами, эта работа завершилась созданием системы А. п., усвоившей лучшие достижения буржуазной юридической техники и поднявшей на высокую степень обобщения разрозненные до того понятия и конструкции. В результате такой постановки исследования сами собою определились вопросы: 1) об особенных задачах управления и об отношении его к закону; 2) об органах управления, их составе и положении лиц, в них входящих; 3) об отношении этих органов к управляемым и о материальных средствах, которыми они располагают; 4) об отношении административных органов к другим органам государства. При этом французская школа адмшшстративистов (Вертеле-ми, Батби, Ориу, Ла/еръср и др., в новейшей русской литературе Евтихиев) брала отправной точкой для своих построений вопрос о целях государственного управления, а немецкая (Отто Майер, Флейнер, Корман и др., в новейшей русской литературе Елистратов) строила систему А. п., исходя из понятий юридического отношения (субъект, объект, права и обязанности). Поскольку, однако, различие отправных точек не меняло самой методологии, в которой до последнего времени почти безраздельно господствовали догматикоаналитические приемы мышления, следует признать совершенно правильо.

ним замечание современного украинского административиста, что по существу французская и немецкая [ школы не исключают, а восполняют! одна другую (Еобалевский). Легко видеть, что централизация административного аппарата во франции, отвечающая ярко выраженному преобладанию в этой стране финансового капитала, определила исходную точку, французских административистов, тогда как германский промышленный! «корпоративизм» и более, широкое развитие местного самоуправления соответственно повлияли на отправные построения немецкой школы. Во всяком случае, благодаря обобщающей работе догматиков, хотя, быть может, и независимо от их желания, широкое политическое значение Л. п. в целом и отдельных его проблем в частности раскрылось с небывалой до того ясностью. Поэтому попытки некоторых послевоенных писателей заменить систему А. п. теорией административной рационализации, иными словами — поставить технику на место права, объективно являются стремлением сгладить политическое и, следовательно, классовое значение адмипистративно-правовых проблем.

Вопрос об отношении администрации в законодательству стал вопросом о пределах свободы административного действия. В истории этого вопроса отразилась эволюция классовых отношений прежде всего между буржуазией и феодально-помещичьим классом. Завоевав преобладание в законодательных органах, буржуазия стремилась подчинить своему контролю весь административный аппарат, узловые и командные пункты которого (войска, полиция, министерства) находились в руках представителей другого класса и непосредственно подчинялись короне,кровные интересы коей, по общему правилу,- сходились с интересами феодалов. На этой почве сложилась теория о законекак пределе для администрации, ограничивавшем ее полномочия лишь в особо установленных случаях. Там, где полпомочия администрации но ограничивались положительным указанием закона, она сохраняла широкую свободу действия и усмотрения, получившую специальное название дискреционного права. Постепенно, по мере укрепления буржуазной власти закон из предела административной деятельности превращался в ее постоянное основание. Каждое действие администрации могло быть проверено с точки зрения его соответствия закону, разумея иод тем не определенные в законе общие задачи административной деятельности, а точно указанные специальные полномочия на обсуждаемое действие. Эта теория широко распространилась к эпоху расцвета так называемого правового государства, однако неправильно считать ее, как это делает один из современных советских административного в (Карадже-Иск-ров), «новейшей» и при том вытекающей из действующего права большинства государств.

Новая расстановка классовых сил, происходившая в течение всей первой трети XX века и особенно ускорившая свои темны после войны, существенно изменила направление деятельности государственного аппарата. К этому времени административные оргапы перестали быть опорой угасающего класса феодальных помещиков и целиком подчинились влиянию буржуазии. На ряду с тем, основным содержанием истории сделалась массовая борьба пролетариата, захватившего власть в СССР и открыто в лице своих коммунистических партий заявившего притязание на захват ее и.в других странах. В условиях небывало обострившейся классовой борьбы для господствующего класса стала явно невыгодной теория строгой подзавшпости действий администрации, то-есть аппарата, которому предстояло вынести на себе главную тяжесть напора трудящихся масс с пролетариатом во главе. Связывать боевой аппарат стеснительными правилами закона и ставить его в постоянную зависимость от действий громоздкой и медленно разворачивающейся законодательной машины значило бы заведомо разоружаться перед лицом врага, открыто заявлявшего о своем отказе от легализма и провозглашавшего право па революцию, как высшее из всех прав. Буржуазная теория А. и. очень быстро оценила вновь создавшееся положение и нашла способы и формулы, необходимые для того, чтобы обосновать и оправдать рост и расширение полномочий исполнительной власти, которые наметились, разумеется, вне зависимости от тех или иных теоретических построений. Нормотворческая техника устремила свое основное внимание на выработку регламентов и инструкции, долженствовавших разъяснять закон и обеспечивать его выполнение, на деле же заменявших закон как таковой. Еще в конце прошлого века Вертелами писал, что не бывает закона в 20 параграфов, который не сопровождался бы административным декретом в 20 страниц. Вначале эти регламенты, декреты и тому подобное. разумелись лишь как акты управления, но постепенно их действительная сила была признана при помощи конструкции так называемых делегированных законодательных положений (delegated legislation), прочно укрепившейся в англосаксонской литературе {Карр, Фарли, Ласки и др.). Один из авторов подсчитал, что в 1920 году английский парламент издал 82 закона, тогда как админ, власть выпустила 2.473 инструкции и указа. Немецкие административно™ вместо ударения на подзакшпости администрации стали подчеркивать иные, более характерные черты еедеятельности и даже противополагать администрацию суду, для которого применение закона есть цель, в то время как для администрации оно лишь средство к достижению цели. Жизненный элемент управления — это действие, активное вмешательство в ход событий (по - немецки апергичпее — Eingreifen), непосредственное достижение определенного материального результата. Основная линия администрации — это целесообразность и полезность. Администрацию молено поэтому назвать «действующей государственной властью в противоположность законодательству и суду, деятельность которых исчерпывается изложением решений» (Флейнер). французские теоретики, отмечая все возрастающую роль публичных служб, констатируют, что все административные услуги являются средствами полицейского воздействия и что благодаря им государственная власть охватывает сетью централизованного управления всю гражданскую жизнь. По словам Орт/, «администрация уже сильнее, чем суд, вскоре лее она сделается и сильнее, чем закон». Ориу слишком осторожен. Более решительный немецкий писатель Карл Шмитт озаботился улее построением «права государственной необходимости» (Staats-notrecht). Право это заключается в том, что вне всяких копституцнон-ных определений в крайних непредвиденных обстоятельствах любой го-суда.рственный орган, сохранивший еще силу действовать, выступает, дабы спасти самое существование государства, и делает при этом все, что потребуется по ходу вещей. Не ограничиваясь общими рассуждениями, Шмитт тут лее вполне в их духе толкует знаменитую 2 ч. 48 ст. Веймарской конституции, О трактующую о черезвычайных полномочиях президента республики. Таким образом, устанавливается «разумноеи необходимое согласие» между представителями А. и конституционного нрава.

В соответствии с этой основной установкой разрешаются и другие вопросы А. и., в первую очередь вопрос о правовом положении агентов государственного аппарата. Отяошеппя между чиновником и учрожде-тшем, в котором оп состоит ва службе, рассматриваются не в частпо-правовых рамках трудового договора, а как отношения прежде всего и главным образом публичноправовые. Не наем, а назначение, не вы-полпепио обязанностей по договору, а пс-сение службы — таковы характерные черты правового положения государственного чиповпика в буржуазном государстве. Привилегии, которыми пользуется чиновничество в смысле устойчивости материального положения, повышенных норм пенсионного обеспечения и разпых знаков внешнего почета, создавали из него относительно замкнутый общественный слой. ‘Члены этого слоя охотно мирились с отсутствием в их среде профессиопальпой общественности, тесно связывали свои интересы с Интересами классового государства в целом и без сопротивления допускали, чтобы возникавшие из служебных отпогаепий трудовые конфликты разрешались в пределах самого административного аппарата при помощи жалобы, адресуемой в высшую ипстапцию, или в крайнем случае рассмотрения в порядке админ, юстиции. Такое положепие возможно было, однако, лишь до тех пор, пока государственный аппарат, будучи пе слишком многочисленным по составу, вербовался притом из более, или монее однородной социальной среды, а потому без особого труда поддавался изоляции от классовых двилсопий, происходивших среди остальных слоев трудящихся. Однако, по моро того как росли объём и значение предоставляемых государством публичных услуг, государственный аппарат разрастался количественно и вследствие этого изменялся качественно. Характер публичных служб (транспорт, телеграф, разлого, рода торговые монополии, многочисленные виды муниципального обслуживания и т. и.) близко подходил к услугам, которые оказывались частными предприятиями. Отсюда вытекала необходимость и целесообразность организации этих служб па индустрпалыго-комморческих началах. В то же время новые кадры служащих по необходимости должны были комплектоваться по только в три относительно замкнутой среде, в которой комплектовалось старое чиновничество, но и за со пределами. Все это обусловливали нарождение новых социальных отношений между чиновниками и государством, сблиясенце первых с остальными слоями трудящихся, образование в их среде профессионального сознания и стремление к самоорганизации. Борьбою чиповников за право объединения в профессиональные союзы отмечен конец XIX и начало XX века во фрапции. Это стремление нашло встречный отклик в тесно связанных с государством предпринимательских организациях, которые сделали, разумеется, и всо логические выводы из принципа «коммерциализации» правительственных служб. Жесткое нормирование труда, стандарты, широкая механизация многих впдов канцелярской работы, связанная с этим возможность сокращения штатов и т. и. дали в руки правящих классов не меньшую, если но большую власть над чиповпичоством, чем та, которая давалась прежним устройством государственной службы. Па Брюссельском международном съезде админ, наук в 1923 году принцип коммерциализации государственного аппарата получил всеобщее призпание, а фашистский корпоративизм в Италии оформил его конституционным порядком. При этом, однако, особые условия государствеппой службы отшодь пе были устрапепн целиком и полностью. Ограпичеппя права стачек, расширенные полномочия администрации в части наложения всякого рода дисциплинарных взысканий и т. и. сохранились в качестве весьма серьезного привеска к мерам экономического давления. Бсс это дополпяется разпыми видами «впегосудар-ственпого» фашистского воспитания чиновничества и делает из него послушную и в основном падежную опору господствующих классов.

Б том же направлоппи движется и эволюция адм.-правовой теоретической мысли. Вопрос об отиошоппях между гражданином и властью, всегда считавшийся цептральш.гм вопросом Л. и., допускал двоякое решепие. Отношения зги рассматривались либо как вытекающие из властвоваиия, и в этом случае гражданин мог быть понуждаем к выполнению приказа силою пепосредствснпого административного прпнуждепия, — либо из более свободного титула, папр. публично-правовой обязаппости, лежащей па обеих сторонах,— и тогда для чопуждеппя попсправпых стороп (в том число и гражданина) к выполпепию лежащей на них обязаппости требовался специальный акт судебной власти. Эта последняя точка зрепия преобладала до войны в теории и практике английского Л. п. Война и последовавшее за пего обострение классовой борьбы резко изменили положение дел. Один из наиболее авторитетных и талантливых сторонников старой англосаксонской системы, проф. Дайси, в статье, напечатанной ужо во время войны (1915) в руководящем английском юридмчсском журнале «Quarterly Базу Review», признал и факт и целесообразность развития административного почина и активности в Англии и, разумеется, излюбленной английскими юристами «делегации» административной власти пекоторых судебных функций. французские и немецкие адмппистративисты для признания властного характера админ, полномочий обходились и обходятся без этой сложной конструкции. То и другие-с полной ясностью указывали, что в адм.-правовом отношении субъекты поравпокачоствепны, что одни из них облочеп правом одностороннего приказа, за которым стоит сила принуждения. Никто но отрицает, конечно, что за гражданином, потерпевшим от админ, произвола, остается право жалобы, что действия администрации могут быть проверены с точки зрения их закономерности и тому подобное. Но дело в том, что всякий последующий коптроль, в том числе и самым безупречный, страдает одппм недостатком: будучи последу го-щ и м, оп производится после того, как факты, им расоматраваомые, совершилис ь, то-есть повлекли за собою определенные следствия, устранить которые по всегда во власти самого могущественного в миро правительства. Упоминавшийся уже выше Карл Шмитт резонно указывает, что если в силу ст. 48 ч. 2 германской конституции президент может принимать всо меры, необходимые дли восстаповлешш общественной безопасности и порядка, и в случае падоб-иости применять вооружоппую саду, то все остальные статьи конституции получают весьма относительное значение. Свобода печати, положим, гарантпровапа, и устанавливающий «порядок» поенный начальник не имеет права закрыть газету. Но он имеет право расстрелять всех редакторов, сотрудников и печатников и самоо здание типографии сравнять с землой,— этим свобода печати по паругаается. Можпо, конечно, говорить о мотивационном значении последующей проверки, нредвидепне которой во:-держит должностное лицо от действий, не оправдываемых законом. Но мы ужо видели, что основа адмип. деятельности — целесообразность Вполне естественно поэтому, что и проверка действий административных агентов обычпо поручается по общим, а специальным судам. Англия, долгое время пе признававшая особой админ, юстиции и гордившаяся этим фактом как живейшим доказательством строгой подзаконное™ всей своей адмип. машины, стала в настоящее время на испытанный континентальный путь и создала целый ряд органов адмип. юстиции. Само собою разумеется, что доводы в пользу коптипентальпой системы были лайдены английскими юристами без труда; они заключалиег. в преимуществе этой системы для охраны прав гражданского населения, то-ость повторяли то самое, что ранее выдвигалось в защиту контроля, осуществляемого общими судами (Морган, Порт, Гарпер).

Все эти построения являются лишь замедленной логической прелюдией к фашизму. Переход «количества» в «качество» отмечается здесь скачком, знаменующим сначала полное уничтожение грани между законодательным и админ, актом, а затем и между всяким вообще правовым актом, с одной стороны, и простым волеизъявлением правящих,—с другой. На итальянском юридическом конгрессе в октябре 1932 г. министр юстиции Франчески выдвинул на очередь задачу построения новой догматики, вдохновляемой целями фашистского строя. Присоединяясь к этой мысли, другие докладчики особенно охотно подчеркивали «потребность итальянского народа в твердом порядке управления» и неизбежный закон всякого общества, за ;лю-чающийся в выделении небольшой группы управителей. При этом указывалось, что «демократии или господства массы не существует в реальной жизни вовсе» (Рокко). Еще более резко ставится тот лее вопрос на лейпцигском съезде юристов фашистской Германии осенью 1933 г. Здесь председатель союза юристов Франк заявил, что «душа народа, творящая право, есть по существу не что иное, как выражение волн воледя», и что «власть воледя над Германией является правовой, г!гак как она обусловлена законами природы». Из этих рассуждений были сделаны вполне конкретные выводы, относящиеся к воле пе только верховных, но и подчиненных вождей. Такие факты, как полное изменение всего законодательства о профсоюзах простым приказом руководителя «комитета действия по охране германского труда» еще не наиболеехарактерны. Особой новизны не представляет и проект реформы уголовного кодекса, расширяющий внесудебную админ, репрессию. Зато бесспорно любопытна нредлолсенная прусским министром юстиции Ееррлем конструкция государственной измены как «выступления против основного порядка политической, экономической и общественной жизни вне зависимости от того, основан ли он на писаном законе или вызван к жизни свободными правомерными распорялге-ниями испытанных вождей». Юрист эпохи т. наз. правового государства мог бы характеризовать эту систему управления как основанную на господстве Л. п. нал остальными правовыми формами. В действительности мы имеем дело с тон стадией буржуазной диктатуры, на которой уничтожается всякое, следовательно и буржуазное, право, заменяемое худшим видом произвола.

В условиях советского строя А. и. не получает никакого особого преобладания уже потому, что оно входит в общую систему революционной законности. Разделение властей и теоретически и практически совершенно чуждо пролетарской диктатуре. Функции законодательства и верховного управления в советских республиках выполняются одними и теми лее органами. Самая грань между законодательными и админ, актами приобретает скорее терминологическое, нежели действительное значение. Система законности организуется каклествичная система норм, отвечающая иерархическому положению органов, которыми эти нормы издаются. Не молеет быть, конечно, и речи о каком-либо особо привилегированном положении должностных лиц. Там, где у власти стоят рабочие, совершенной нелепостью явилось бы создание особой бюрократической касты. «Самое главное распроститься с тем буржуазным интеллигентским предрассудком, будтоуправлять государством могут только особые чиновники» {Ленин, «Удор-жат ли большевики государственную в шстье» Соч., 2-ое изд., XXI, 267). «Полная выборность, сменяемость в любое время всех без изъятия должностных лиц, сведение их жалования к обычной заработной плате рабочего, эти простые и само собою понятные демократические мероприятия, объединяя вполне интересы рабочих и большинства крестьян, служат в то,же время мостиком, ведущим от капитализма к социализму» (Ленин, «Государство и революция». Соч., 2-ое изд., XXI, 399). Такая постановка вопроса устраняет все сложные конструкции об особой природе назначения должностного лица. Отношения его с государственными учреждениями управляются таким лее трудовым договором, как и отношения рабочего с государственным предприятием: тем самым разрешается и вопрос о праве государственных служащих иа организацию своих профессиональных союзов. Уголовная ответственность должностных лиц не ограничивается никакими особыми гарантиями. Основания имущественной ответственности государства за неосновательное причинение убытков действиями должностных лиц определяются нормами гражданского кодекса, и соответственные иски рассматриваются обычными судами. Впрочем, в условиях, когда собственность граждан ограничивается главным образом средствами потребления, вопрос этот вообще не имеет той остроты и того значения, которое оп получил в капиталистических странах. Наконец, властный характер админ, полномочий сильнейшим образом видоизменяется широтою советской демократии и тем поголовным участием трудящихся в управлении, которое предуказывал Ленин еще в 1917 году При таких обстоятельствах возникает вопрос, целесообразно ли выделять советское

А. и. в особую отрасль. Польшей выработки в РСФСР админ, кодекса, предпринятая б. НКВД, завершилась неудачей. В равной мерс не могут быть признаны марксистски выдержанными и существующие у пас по сие время учебпикн советского А. и. Для обозначения круга социальных отношений, охватываемых за границей

A. и., у нас все чаще пользуются термином «советское строительство», превосходно передающим динамичность, целеустремленность и технически политический характер нашего управления.

Литература: II. Berthilemt/, «Traite dldmentairu de droit administrate», Paris. 1926;. G.Jiee, «Les principle generaux du droit administratif», Paris, 1925; M. Ilaunou, «Precis de droit administratif et de droit public». Paris, 1927; Otto Mayer, «Deutsches Verwal-tungsreoht», Lpz., 1924; Kleiner, «Institutioneu des deu-tschen Verwaltungsrechts», Tubingen, i92 2; HaUehek. «Lehrbuoh des deutschen und prebssischen Verwal-tungsrechts», Lpz., 1924; Walter Jellinck, «Verwaliungs-recht», Brl.,1928;Jfer«0,«Allgemeincs Verwaltungsrecht», Wien undBerl., 1927; Port,«Administrative Law», Lnd., 1929; Carr, «Delegated Legislation», Cambridge, 1921; Robinson, «Public Authorities and Legal Liability». Lnd., 1925; Robson, «Justice and Administrative Law», Lnd., 1928; E. Freund, «Administrative Powess over Persons and Property», Chicago, 1928; White, «Introduction to the Story of Administration», N.-Y., 1926. На русском языке: Ленин, «О бюрократизме», Харьков, 1924;

B. Л. Ковалеве кий., «Очерки советского А. и.“,Полтава,

1924; А. Ф. Евтихиев, «Осно -ы советского А. и.», Харьков, 1925; А. II. Елистратов, «А. п.», М.-Лг., 1929. Очеиь полезны брошюры Н. 11. Кар тдже-JTc крова, «Новейшая эволюция А. п.», Иркутск, 1927, и итальянская с<атья того же автора, «La letteratura inglese ed americana sal diritto amministrativo del dopo guerra», отдельпый оттиск, Tivoli, 1931. __

И. Ильине ши.