> Энциклопедический словарь Гранат, страница 124 > В основе своего устройства В

В основе своего устройства В

В основе своего устройства В. имеет формальный признак органов самоуправления—выборное начало, но деятельность ея поставлена в такие условия, при которых отсутствует необходимый залог правильного и успешного функционирования органов самоуправления: их самостоятельность по предметам ведомства и независимое положение должностных лиц. С самого начала своего существования В. была поставлена под бюрократический контроль и опеку, причем зависимость ея, и в решении дел и в личном положении должностных лиц, с течением времени все более увеличивалась. По закону 12 июля 1889 г. установлено было обязательное утверждение приговоров волостного схода органами надзора за крестьянскими учреждениями не только с точки зрения их законности, но и целесообразности; при отмене приговоров не принималась в уважение их давность, и постановления органов надзора по делам административным почитались окончательными. Компетенция волостного схода относительно выбора должностных лиц была существенно ограничена предоставлением земскому начальнику права утверждать волостным старшиною одного из кандидатов. Вместе с тем уездный съезд, с утверждения губернского присутствия, мог назначить обязательный размер яса-лованья должностным лицам. Дисциплинарная власть органов надзора в отношении долясностньих лиц волостного управления была расширена до пределов, дававших возможность полного произвола. По закону 1889 г. земские начальники могут подвергать должностных лиц волости без формального производства замечаниям, выговорам, штрафу до 5 рублей и аресту до 7 дней. Дисциплинарные взыскания могут налагаться также губернатором и, в некоторых случаях, исправником. Все такие условия теснейшим образом связали деятельность волостного управления. С другой стороны, на него упала вся тяжесть делового посредничества между различными ведомствами и местным населением. Главной заботой волостного управления, обремененного рядом обязательных дел, стало удовлетворение надобностей общей и местной администрации. Роль волостных сходов, ограниченных в своей самостоятельности, свелась к пассивномуразрешению лежащих на них обязательных дел. Волостной старшина обязан исполнять беспрекословно все законные требования не только своего ближайшого начальства, но и всех установленных властей, по предметам их ведомства. Волостное правление, заваленное многочисленными требованиями, предписаниями, запросами, справками и так далее, превратилось в чисто бюрократическое учреждение, на котором лежит масса дел, не имеющих никакого прямого отношения к местному крестьянскому населению. Количество канцелярских книг, которые приходится вести волостному правлению, достигает огромной цифры— 66. При таких условиях функции общественного характера, предоставленные волостному управлению, не могли развиться. Вопросы общественного благоустройства, народного образования, призрения и так далее,—все это отошло на задний план перед выполнением обязательных дел, удовлетворяющих потребностям общого управления. В 1892 г. из 22В2 мил. рублей волостных расходов до 77% шло на удовлетворение административных потребностей; в 1905 г. из 28 мил. руб. на это шло 80%. Да и из тех расходов, которые удовлетворяют местные потребности, на нужды одного крестьянского населения идет не более 9%, ибо услугами волостного управления пользуются не одни крестьяне, но все вообще местное население. А между тем вся тяжесть содержания этого управления лежит на одних крестьянах.

Несовершенства организации и деятельности волостного управления издавна подвергались, с разных точек зрения, критике, издавна предлагались разные проекты волостной реформы. Так, в 70-х гг. в прессе и общественных собраниях обсуждался вопрос о замене современной крестьянской волости всесословною. Эта идея, возникшая и в петербургском дворянском собрании, была, однако, на долгоевремя скомпрометтированатем, что петербургские дворяне весьма откровенно усматривали во всесословной волости средство усилить на местах дворянско-помещичье влияние. Вновь

Вопрос о волостной реформе возник в начале 80-х гг., когда земские собрания были приглашены правительством высказаться о преобразовании учреждений по крестьянским делам. Одним из доводов в пользу самоуправляющейся всесословной волости указывалась необходимость приближения через нее земских учреждений к населению. Учрежденная в 1881 г. под председательством М. С. Каханова особая комиссия для составления проектов местного управления дала весьма обстоятельный разбор недостатков волостного управления и проектировала создание всесословной территориальной волости, управляемой волостелем; этот волостель должен был избираться уездным земским собранием, хотя проектируемая совещанием волость ни в какой связи с земством не стояла, да и вообще не может быть признана единицей самоуправления. Из проектов Кахановской комиссии не вышло ничего. Реформа 1889 г., создавшая т. н. крепкую власть на местах, не только не ослабила органического порока волостного управления, но еще более его усилила и обострила. С новой силой вопрос о коренной реформе волостного управления и замене его мелкой земской единицей возник в 1901 г. на московском съезде деятелей агрономической помощи населению. Постановления этого съезда по вопросу о мелкой земской единице вызвали оживленный обмен мнений в журналистике и, переданные на заключение губернских и уездных земских собраний, нашли в них в течение 1901 — 1902 гг. весьма живой отклик. Затем этому же вопросу уделили значительное внимание и комитеты о нуждах сельскохозяйственной промышленности. Труды земств и комитетов дали уничтожающую критикуволостногоустройства и представили целый ряд проектов замены его самоуправляющейся всесословной земской единицей. В 1905—6 гг. в многочисленных приговорах крестьянских общественных сходов и в наказах в 1-ю Госуд. Думу можно встретить также совершенно отрицательное отношениекрестьянского населения к современной волости и требования ея коренной реформы на началах широкого самоуправления.

Критика недостатков волостного управления не миновала и волостного суда. Главными недостатками его являются: лежащее в основе его узко-сословное начало, противоречащее принципу равенства всех граждан перед законом, отсутствие самостоятельности и независимости, особенно усиленное реформой 1889 г. и дающее в результате плохой состав судей; далее, отсутствие единства правовых норм в волостном суде и высших над ним инстанциях, что влечет за собой применение в решениях волостного суда уродливой смеси обычного права с писанным законом, истолкователем которого обыкновенно является волостной писарь, и, наконец, шаткость подсудности в уголовном процессе.

Эти общественные требования побудили правительство, прежде всего, к изданию указа 12 дек. 1904 г., которым предполагалось „образовать, сверх ныне существующих губернских и уездных земских учреждений, в теснейшей связи с ними, общественные установления по заведыванию делами благоустройства на местах в небольших по пространству участкахъ“, а затем в феврале 1907 г. был внесен во 2-ю Государственную Думу законопроект о поселковом и волостном управлении, в котором, как принцип, провозглашалась организация местного самоуправления на началах безсословности и устранения административной опеки. Последняя в действительности не устранялась, однако, в законопроекте, а лишь несколько смягчалась. Законопроект фтот, за роспуском 2-й Госуд. Думы, остался неразсмотренным. В 3-ю Думу данный законопроект поступил, в зависимости от изменившихся политических условий, уже в сильно переработанном виде. Всесословная волость в этом „Положении о волостном управлении“, как именуется правительственный законопроект, является прежде всего органом административным, преимущественно с полицейскими и фискальными функциями. Земские же функции ея занимают второстепенное и подчиненное положение. В основу избирательного права положен имущественный ценз (вместо налогового, как было в прежнем законопроекте) с весьма существенными преимуществами в пользу крупных земельных собственников. Весьма определенно выражена также подчиненность волостного управления органам надзора. На рассмотрение Государственной Думы поступил, однако, не этот законопроект, а свой, думский, выработанный комиссией по местному самоуправлению, под названием „Положение о волостном земском управлении“. Как показывает название, думский проект выдвигает на первый план земские функции нового учреждения. Соответственно с этим волостное управление и организуется на подобие уездного земства; кроме волостного земского собрания вводится коллегиальная волостная земская управа, и самая деятельность волостного земства ставится в более или менее тесную связь с деятельностью уездного. Крупным недостатком проектируемого учреждения является имущественный ценз, как основа избирательного права, и куриальная система выборов (3 курии частных собственников и 1 — уполномоченных от общин), дающая весьма значительные преимущества более крупному частному землевладению. Волостное земство не только „создается в помощь уездному“, но и ставится в весьма тесную от него зависимость, ибо в области обложения уездное земство является по отношению к волостному органом надзора и опеки. Кроме контроля со стороны уездного земства, волостное поставлено также под весьма тщательный контроль органов административной власти. Этой власти принадлежит не только надзор за правильностью выборов, но и распоряжение их производством, а также право ревизии волостных управ. Думская комиссия желала создать из всесословной земской волости „разумного и надежного помощника прави-

511

тельственной власти в ея административных распоряжениях на местахъ“. Эта двойственность задач, поставленных волостному земскому управлению комиссией, была одобрена Думой, и, в силу этого, должностные лица волости, исполняя земские функции, являются в то же время служебными органами администрации, что ставит их в подчиненное и зависимое положение. Органам надзора (особым присутствиям уездных съездов) принадлежит право утверждения и увольнения в дисциплинарном порядке выборных должностных лиц волостной управы.

Думский проект волостного земского управления отнюдь не дает, таким образом, населению того, что могло бы действительно „возбудить его самодеятельность, отсутствие которой и составляет главную болезнь современной деревенской жизни“, — самостоятельной и независимой самоуправляющейся волости, основанной на демократических началах.

И в министерском, и в думском законопроекте предполагается сохранение волостного суда, расходы на который являются обязательными для волостного управления. С. Блеклов.