> Юридический лексикон, страница > Генерал губернатор

Генерал губернатор

Генерал-губернатор. Существо должности генерал-губернаторов определяется 417 статьей II т. св. зак., где сказано: «генерал-губернатор, имея постоянное тщательное попечение о благе жителей вверенного ему края, есть местный высший блюститель порядка во всех его частях, непрестанно ревизующий все действия мест и лид, ему подведомственных, для предупреждения или для прекращения нарушения законов, всего противного безопасности и пользе обшей, или же несообразного с видами верховного правительства, известными ему, какъ лицу, полным доверием Государя Императора облеченному».

Из определения этой статьи вытекает: во 1-х, что генерал-губернатору предоставлен высший надзор за действиями всех мест и лиц во вверенном ему крае; и во 2-х, что деятельность его, какъ органа надзора, основывается не только на общих указаниях закона, подобно надзору губернаторскому,но и ня «известных ему видах верховного правительства»,—что, конечно, сообщает генерал-губернаторскому надзору исключительный характер. Вне этой обязанности, генералгубернатор не имеет определенного круга ведомства, хотя закон и вверяет особенному его попечению целый ряд предметов, имеющихъ характер скорее нравственных советов, нежели юридических предписаний.

Деятельность генерал-губернаторов должна быть рассматриваема в трех отношениях: к верховной власти, к центральным установлениям и к губернским или местным учреждениям.

Отношения генерал-губернаторов к верховной власти определяются тем общим началом, что должность эта замещается лицом, пользующимся особенным доверием Императорского Величества. На этом оснований генерал-губернаторам предоставляется право представлять непосредственно на Высочайшее усмотрение «о всех тех предметах, кои они признают нужными и необходимыми“. Закон рекомендует им только пользоваться этим правом «сг должною осторожностью“ и делать означенные представления <о делах особенной важности и в черезвычайных случаяхъ“, не утруждая Императорское Величество представлением по таким предметам, разрешение которыхъ зависит, по закону, от министров, или для представления которыхъ на Высочайшее усмотрение установлен особый ход (т. II св. зак. ст. 446). Одному только московскому генерал-губернатору специально предоставлено «обо всем, касающемся полицейского управления столицею, доносить прямо Государю Императору и испрашивать непосредственно разрешений Его Величества» (там-же с г. 443). Генерал-губернаторъ может получать Высочайшия повеления непосредственно по делам, относящимся до вверенного ему края. На нем же лежит обязанность приведения этого повеления в исполнение, причем он обязан только довести до сведения министров и главноуправляющих, как о Высочайшем новелевии, так и о мерах, принятых, к его исполнению (ст. 448).

Отношения генерал-губернатора к центральным установлениям определяются тем, что он есть как бы посредствующая инстанция между губернскими и высшими установлениями. Поэтому, с одной стороны никакая новая мера или особое распоряжение, относящееся до вверенного ему края, не принимается высшим правительством иначе, какъ по предварительном истребовании соображений генерал-губернатора (ст. 451);—все представления губернских мест но всем предметам восходят к центральным местам не иначе, как через него. Далее, все распоряжения министров по предметам, вверенным особому попечению тенерал-губернаторов, сообщаются к исполнению в губернию также не иначе, как через них. Однако, в экстренных случаях, закондозволяет отсылать предписания непосредственно губернским началь-ствам, сообщая генерал-губернатору только списки с предписаний (ст. 450).

Наконец, отношение генерал-губернатора к губернским учреждениям установляется общим правилом, что последния обязаны исполнять «все законные требования и предписания генерал-губернатора» (ст. 457). Губернаторам тех же губернии, которые подчинены главным начальникам края, воспрещается делать какия-бы то ни было представления помимо этих лиц, за исключением случаев, исчисленных в 637 ст. т. II, св. зак.

Генерал-губернаторы, в качестве главных начальников края, поставлены в один ряд с высшими государственными должностями и потому имеют место в сенате, где присутствуют, как в общихъ собраниях, так и в департаментах, каким подведом вверенный им край (ст. 424).

Исторические условия должности генерал-губернаторов отражаются на действующих ныне об них постановлениях. Наказ 1853 г. рассматривает эту должность как исключительную и облеченную особыми полномочиями. Это видно, как из порядка определения генерал-губернаторов, так и из способа отправления ими своей должности, так, наконец, и из круга предоставленных им дел.

Мысль об учреждении генерал-губернаторства принадлежит правительству прошлого века. Должность генерал-губернатора есть превращение должности прежнего наместника и имеет свое историческое развитие. По духу «Учреждения о губернияхъ»,наместник должен был составить часть установлений и иметь ту долю надзора, которая впоследствии была предоставлена губернаторам. Но исторические обстоятельства придали должности наместника особый характер черезвычайной власти. Чрезвычайная власть, вверенная наместникам, принесла в то время, значительную пользу. Грубое общество, давившее крестьян, чиновничество, воспитанное в школе казнокрадства и взяточничества, экономические бедствия страны,—словом, все, что произвело пугачевщину, могло быть несколько исправлено только силою и энергическою властью просвещенных наместников. Поэтому, наместник не мог составить одно целое с губернскими учреждениями, а он был поставлен вне их, как нечто особенное, и в 1781 году, когда «Учреждение о губернияхъ» начало приводиться в действие, императрица Екатерина ИИ-я, учредительница губерний, отступила от первоначального плана—отожествовать,губернию съ наместничеством. Связь между наместниками и губернскими учреждениями была разорвана и наместник только явился посредствующей инстанцией между губерниями и высшим правительством. Местное управление, сосредоточенное в системе коллегиальных и полуколлегиальных установлений, с наместником во главе, но мысли «Учреждения“ разделилось между двумя учреждениями: губернскою и наместническою. Император Павел 1, относившийся вообще недоверчиво к преобразованиямъ своей матери Екатерины M, в 1797 году задумал возвратиться къ старому порядку. Вследствие этого в столице были восстановлены уничтоженные коллегии, а должности государственных наместников сокращены. В 1816 году, по Высочайшему повелению Императора Александра И-го, был составлен проект нового учреждения наместни-честв. В силу этого проекта, империя должна была разделиться на 12 наместничеств; каждое из них предполагалось составить из 3—5 губерний. Наместничество вверялось наместнику, при котором состоялъ «Советъ» с правом совещательного установления; голос наместника один должен был иметь решительное значение.В заведывании этопкСове-та»и во власти наместника предполагалось сосредоточивать все части управления: судебную,полицейскую, хозяйственную, духовную,учебную, почтовую и д. В следующие годы звание «наместника» было окончательно заменено званием «генерал-губернатора» и взгляд правительства на круг деятельности этих высших государственных сановников провинций менялись неоднократно. Император Александр И-й определил звание генерал-губернатора так: «генерал-губернатор есть всегдашний наблюдатель всякого распорядка и всякого исполнения в порученных ему губерниях, или ежеминутный инспектор всех частей внутреннего управления в его округе». По выражению первого генерал-губернатора пяти северных губерний, Балашева, которому император Александр поручил составить новый проект: «генерал-губернаторы должны быть беспрерывными инспекторами всех частей управления и вместе с тем главными начальниками полиции. Министры направляют деятельность подчиненных властей, а генерал-губернатор наблюдает за исполнениемъ предписаний высшого правительства. В таком виде, продолжает он, генерал-губернаторы не могут быть противны министрам и не полезны службе. Польза, ожидаемая от генерал-губернаторской должности, должна состоять в том, что они будут наблюдать, «чтобы министерские части одна другой не вредили и которая никого свыше меры предписанной не стесняла». Устраняя генерал-губернаторов от действительного управления, составитель проекта, по необходимости, долженъ был признать самостоятельность губернаторов. По поводу отличия губернаторской от генерал-губернаторской ответственности, он выразился весьма определенно: «Губернатор, как власть управляющая, отвечаетза то, правильно-ли он распорядился или исполнил, а генерал-губернатор, как власть надзирающая, за то, не поступил-ли он в молчании и в невзыскании неправильного распорядка или исполнения», ц так, по мнению составителя проекта, управление должно лежать на губернаторе, а надзор за управлением и за самим губернатором—на генерал-губернаторе. Но этот проект не получил одобрения законодательной власти. Когда вопрос о пространстве власти генерал-губернатора и об отношении этой власти к губернским учреждениям дошелъ до нашего знаменитого правоведа Сперанского, то, не смотря на весь свой талант, сам Сперанский не мог ничего сделать в этом отношении.«.Его проект—говорит профессор Градовский“)—есть образец политической ловкости и удачных комбинаций, но он не достигал своей цели». Хотя Сперанский в своем проекте принимает признанное уже правительством основное положение, что должность генерал-губернатора состоит в надзоре за местным управлением, но он понимал и тое что нет возможности, в такой сильной должности, как генерал-гу-бернаторская, провести границу между «надзоромъ» и «управлениемъ». Поэтому, он предполагал, сколько возможно, ослабить личное влияние генерал-губернатора на местную администрацию и парализовать возможность личного произвола. Он предполагал изъять генерал-губернаторов из круга местных учреждений и отнести эту должность к кругу государственных установлений. «Генерал-губернатор—по мнению Сперанского—есть ни что иное, как министерство, действующее Еа месте и принадлежащее к обще всех министерств составу, к сенату. По его проекту министерское установление имело-бы два вида: один общий, в коем все дела разделяются по предметам, а другой местный, в коем дела разделяются по округам. Этим способомъ Сперанский думал обойти важное затруднение, устранив посредствующую власть между местным и высшим управлением.

По кончине Императора Александра I, эти проекты поступили на усмотрение нового правительства. По Высочайшему повелению был составлен особый комитет, который должен был окончательно рассмотреть дело о генерал-губернаторах. Результаты совещания комитета, были весьма неблагоприятны для этих проектов, и в 1837 году, когда начертан был наказ губернаторам, круг деятельности генерал-губернаторов еамо-собою получил более определенное значение. Наказъ определяет двоякую деятельность губернатора: как высшого представителя власти и охранителя законов и как административная. Какъ представитель высшей власти, он председательствует в губернском

) „Начала русс. госуд. права“, т. HI стр. 212-

Генерал-прокурор—генеральный откупщик. 34&

правлении, которое и является непосредственным органом высшого правительства. Как блюститель порядка и законов,он пользуется правом ревизии и непрерывного надзора, и, наконец, как администратору,ежу предоставлен был обширный круг дел. Таким образом, наказ соединил в лице губернатора два элемента, до тех пор разъединенные: власть правителя и власть надзора. С видоизменением губернаторской должности нужно было додумать и об организации надзора надъ губернаторами и этот надзор вручен был генерал-губернаторамъ (смотрите Местное управление).