Падая огромной тяжестью на потребление, в особенности, широких трудовых масс населения, октруа, как источник дохода в коммунальном финансовом хоз., представляет еще то существенное неудобство, что значительная часть получаемых из него средств теряется для этого хозяйства совершенно бесполезно в виду обширности и сложности необхдимой д ия его взимания организации, расход на которую в Италии, например, поглощает часто более 40°/о всего сбора. Источник
3.Государственные косвенные и прямые реальные налоги, частью или целиком обращенные на нужды муницип. хоз. Пример частичной уступки коммунам госуд. косвенных налогов дает Бельгия, где в возмещение потери, понесенной коммунами от отмены октруа, оне получают ежегодно каждая определенную по разверстке сумму из особого коммун. фонда, на образование которого обращено 41°/о валового дохода, получаемого государством от почты, и 35% дохода, получаемого им от обложения привозимых из-за границы вин, от акциза и таможенной пошлины на спиртные напитки, пиво, сахар, уксус и уксусную кислоту. Пример второго дает прусская реформа местного обложения, произведенная законом 14 июля 1893 г. В основание этой реформы легло воззрение, признающее принцип налогоспособности, долженствующий служить определяющим началом госуд. обложения, непригодным для обложения местного, существу и задачам которого более соответствует принцип услуги—возмездия. Согласно такому воззрению, местное обложение может быть правильно и целесообразно построено только на основе прямого реального обложения, которое должно быть совершенно исключено из системы госу-дарств. финансов: в силу этого упомянутым законом два государственных вещных налога—на недвижимость и промысловый — и переданы коммунам. Источник 4. Собственные коммунальные прямые реальные налоги двоякого рода: промысловые и на недвижимость. Коммунальные промысловые налоги существуют повсеместно в разных видах и формах, между прочим, в виде сборов с развозного и разносного торга, с об-ществ. экипажей, с содержимых для промысла упряжных, вьючных и верховых животных—лошадей, мулов, ослов, с трактиров, гостиниц, меблированных комнат, с фотографий, универсальных магазинов и так далее Повсеместно же существует коммунальное обложение недвижимости (по ея ценности или доходности), но не везде этот налоговой источник играет одинаково значительную роль в гор. бюджете. В отношении этой роли выделяется Англия, где обложение недвижимости является базисоммуницип. финансов, отличаясь вместе с тем следующими характерными особенностями: а) недвижимость облагается не одним общим коммун. налогом, а несколькими параллельными, из кот. каждый имеет особое назначение, так что обложение является целевым; б) все такого рода налоги взимаются на тех же основаниях, как и налог в пользу бедных, так что последний является как бы основным, а все остальные—только дополнительными к нему, и в) взимаются они не с собственника недвижимости, а с ея нанимателя. В Англии же законом 1859 года положено было начало так называется специальному обложению, или налогу на улучшения, получившему затем особенно широкое применение в Германии, а частью также во франции и в Бельгии. Это— налог на ту повышенную ценность, которую недвиж. имущества получают благодаря произведенным муниципалитетом улучшениям—замощению и освещению улиц, канализации и тому подобное. Наряду со специальным обложением получает все большее развитие и обложение незаслуженного прироста ценности, т. е. того ея прироста, который происходит помимо воли собственника и без всяких усилий с его стороны, а само собою, так сказать, автоматически в силу роста города, увеличения и уплотнения его населения. Практикуется это обложение обыкновенно в форме налога на обращение или нороход НОДШИЖНМОСТОЙ, настигая, таким образом, незаслуженный прирост ценности в тот момент, когда он реализуется в получаемой собственником цене за продаваемое им имущество. Заслуживает еще быть особо отмеченным практикуемый многими английскими, германскими и голландскими городами налог на незастроенные городские участки с целью борьбы с земельной спекуляцией. Источник 5. Личное коммунальное обложение в виде разного рода подушных сборов, сохранившихся еще в Вюртемберге, Италии и Саксонии, сборов с прислуги, налогов—поквартирного и чисто подоходного. Коммунальное чисто подоходное обложение пока еще весьма слабо развито. Даже там, где коммунам предоставлено право взимать его, оие часто встречаются с правит. противодействием, как, например, в Бельгии, где общее и сильное стремление коммун к подоходному обложению разбивается о систематические отказы правительства в санкции представляемым, согласно закону, на его утверждение статутам этого обложения. Но зато там, где коммунальное подоходное обложение не только не встречает противодействия со стороны государства, а даже поощряется им,—в Саксонии, в особенности же в Голландии, — оно, насколько по крайней мере дело идет о более или менее значительных городских центрах, является наилучшим источником общинных финансов, которые с введением подоходн. обложения быстро приходят в блестящее состояние. Источник 6. Доход от гор. имуществ и оброчных статей, в виде арендных и оброчных платежей и разного рода сборов, взимаемых общиной за пользование принадлежащими ей землями, водами, сооружениями— домами, магазинами, доками, пристанями, за проход и проезд по гор мостам и тому подобное. Источник 7. Доход от городских предприятий — концессионных и муниципализированных. По мере того, как повсеместно усиливается движение городских управлений в сторону муниципализации не только общественных служб, но и промышленных предприятий, увеличивается все более и значение этого источника коммунальных доходов, уже в настоящее время местами играющого черезвычайно крупную роль в муниципальных бюджетах. Источник 8. Разного рода мелкие сборы и пошлины, например, с мер и весов и тому подобное., штрафы и др. Источник 9. Пособия (субсидии, дотации) из государств. средств с целью усиления рессурсов муницип. касс, вообще, или же на определенные, специальные цели, преимущественно на выполнение возложенных на муниципалитеты задач государственного значения. Система дотаций начинает играть все более значительную роль в западно-европейской муницип. практике, особенно в Пруссии, Бельгии, франции и Англии. Представляя собой очень серьезный и во многих отношениях весьма удобный для коммун финансовый рессурс, дотации сопряжены, однако, с одним весьма существенным неудобством: приходя своими средствами на помощь коммуне, государство везде, даже в Англии, оставляет за собою право ближайшого контроля и надзора не только за законностью, но и за целесообразностью расходования муниципалитетами этих средств, ограничивая, таким образом, самостоятельность гор. самоуправления. Источник 10. Займы. Большинство тех задач Г. х., разрешением которых создаются основные условия гор. благоустройства, требует крупных единовременных затрат, далеко превосходящих нормальные рессурсы коммунальных касс. Такого рода мероприятия, как канализация, трамваи, газовые заводы, электрические станции и так далее, могут быть своевременно, успешно и целесообразно осуществляемы только за счет средств, добытых путем займов. Немыслимо представить себе сколько-нибудь развитое и прогрессирующее Г. х. там, где оно лишено было бы возможности в достаточно широкой мере пользоваться этим финанс. источником. Но, с другой стороны, недостаточно производительный и на невыгодных условиях заключенный заем может лечь непосильной тяжестью не только на живущее, но и на грядущия поколения, расстроив вместе с тем источники госуд. доходов. Понятно, что ревниво стоящее на их страже государство подвергает повсеместно особенно строгой регламентации и особенно значительным ограничениям права гор. самоуправления в отношении заключения займов. Так, итальянский ком-мун. закон не допускает, за исключением нескольких специальных случаев, совершения общиною займа, если присоединение предстоящих к уплате по этому займу процентов к лежащим уже на общинном бюджете ежегодным платежам по прежним долгам дает сумму, превышающую 20°/о обыкновенных доходов.
В тех же случаях, когда совершение займа допускается, он может быть предназначен только на потребности и на работы экстраординарного характера, производство которых одобрено подлежащей властью, а равно и на погашение известного, точно в законе указанного, рода долгов. Для действительности постановления о займе оно должно быть принято большинством коммун. советников данной общины, причем раз состоявшееся постановление должно быть пересмотрено, спустя 20 дней, в другом заседании совета и снова получить такое же большинство. Максимум задолженности установлен законом и в Англии не выше двойного размера общей годовой суммы город. налогов. Точно также ограничивается тут и назначение займов: только на производство капитальных сооружений, причем на заключение займа требуется разрешение бюро местного управления, когда не предвидится превышения максимума задолженности, и парламента, если такое превышение неизбежно. Во франции для займов на срок более 30 лет, а равно и для таких, на погашение которых назначены экстраординарные прибавочные сантимы, требуется разрешение префекта, если только сумма предположенного займа или общая сумма долгов города не превышает миллиона франков; в противном случае заем может быть разрешен не иначе, как декретом президента республики. В Бельгии постановления о займах нуждаются в королевском утверждении, если задолженность превышает 10% обыкновенных доходов или самый заем предположен в сумме более 5.000 фр., в противном случае утверждение зависит от постоянной депутации — полувыборного, полу чиновного органа надзора за местным управлением. Вт. утверждении различными инстанциями, в зависимости от размеров и срока займа и от превышения или непревышения с заключением его максимума задолженности, нуждаются соответствующия постановления коммун. советов также в Австрии, Бадене, Вюртемберге, Гессене, Голландии, Испании, Норвегии, Саксонии и Швеции. Наименее стесненной самостоятельность гор. самоуправлений при заключении займов оказывается в Пруссии и Дании, где утверждение уездного совета (в первой) и министерства внутр. дел (во второй) требуется только для займов долгосрочных, а также в Богемии, где разрешение займов зависит от выборного окружного совета и требуется только для таких, которые не могут быть погашены обыкновенными гор. доходами. Однако, регламентируя и стесняя права гор. самоуправления в отношении займов, государство на Западе проявляет вместе с тем усиленную заботу о снабжении Г. х. необходимым ему кредитом. Этому делу служат там в одних случаях госуд. кредитные учреждения, в других — частные, при содействии государства организованные и снабженные им надлежащими полномочиями. В Англии к услугам Г. х. имеется особая государственная Ссудная комиссия, снабжающая его необходимыми средствами, выпуская для этой цели боны гос. казначейства. В Бельгии коммуны имеют возможность совершать займы в Главной сберегательной и пенсионной кассе, особенно же в пользующемся энергической поддержкой правительства Обществе коммун. кредита. Во франции, кроме крупных займов во французском земельном банке, города еще широко пользуются кредитом из двух госуд. касс—Национальной и Кассы депозитов. В Италии удовлетворение потребности в коммун. кредите возложено государством на Кассу вкладов и ссуд (Cassa dei depositi е prestiti), в кот. с этой целью учрежден специальный отдел коммун. кредита. В Германии широкий кредит коммунам оказывают госуд. сберег. кассы, полтора десятка государственных и около четырех десятков частных земельных банков, которым законом предоставлено право выдавать коммунам ссуды без обеспечения их гипотекой. В Саксонии, кроме того, города получают ссуды из специальн. части, коммун. банка,функционирующого под надзором особого правит. чиновника.
В Германии же зародилась и обещает получить широкое практическое приложение идея взаимного одолжения городов свободными наличными средствами, причем в Дюссельдорфе образовалось уже соответствующее бюро, пока только для городов с населением не менее 80 тыс. душ.
Понятно, сама по себе наличность достаточных финансов. рессурсов не обеспечивает надлежащого решения задач Г. х. Важно еще, кото и на каких основаниях этими рессурсами распоряжается,—иначе, каков личный состав гор. самоуправления, во-первых, и во-вторых, в какой мере этот состав пользуется независимостью и свободой при разрешении вопроса о том, на что именно в данный период времени гор. средства должны быть по преимуществу расходуемы, т. е., в какой мере гор. бюджет обременен расходами, производство которых, в силу закона, для коммуны обязательно. Существующия на данный случай ограничительные правила подчас очень суровы. Итальянский закон, например, ограждая финансовые источники, совсем не допускает производства факультативных расходов коммунами, которые взимают дополнит. земельный налог в размере, превышающем известную норму. Иначе—закон этот допускает форсирование налоговых источников ради расходов обязательных, но отнюдь не ради факультативных. То отрицательное влияние, кот. должно бы оказать на развитие коммун. хоз. ограничение коммун в праве свободного распоряжения своими средствами,—в значительной степени парализуется той эволюцией, которую переживает на западе система обязательных коммун. расходов. В этой системе, имевшей первоначально своей главной задачей — направление местных финансовых средств на общия государств. нужды и потребности (на военные цели, полицию, нужды финансового управления и тому подобное.),—теперь все большее место начинают занимать расходы, обеспечивающие населению в известных минимальных размерах заботу муницип. учреждений о наиболее существенных егоместных санитарных, культурных, экономических и др. интересах. Так, в Италии признаются обязательными расходы: 1) на содержание врачей-те-рапевтов, хирургов, акушерок, оспо-нрививателей и, вообще, санитарных учреждений, предназначенных для бесплатного обслуживания бедной части населения; 2) на принятие мер к защите жилищ от наводнений; 3) на устройство и содержание пристаней, портов, маяков и тому подобное.; 4) на содержание и ремонт обществ. зданий и водопроводов; 5) на элементарное образование детей обоего пола, а в некот. случаях на професс. и средния школы; 6) на устройство и содержание кладбищ; 7) на содержание гор. стражи, город метельщиков, а равно на уборку и содержание в чистоте городских улиц, площадей и др. публичных мест и 8) на призрение неспособных к труду. Такого же рода обязат. расходы лежат на франц. и бельг. коммунах. Кроме того, например, по закону 14 марта 1904 г. каждая французская коммуна с населением не менее 10 тыс. душ обязана содержать бесплатную посредническую контору по приисканию работы. В Англии для городов обязательны расходы по регистрации заразных болезней, по устройству водоснабжения и по удалению нечистот, причем канализация обязательна для поселений известного размера. В Германии на общину падают обязательные расходы, между прочим, по производству разного рода статистич. переписей и анкет, по устройству и содержанию промышленных судов, по содержанию народных школ (не везде), по оспопрививанию, борьбе с эпидемиями и эпизоотиями, по санитарной полиции, наконец, по страхованию гор. служащих и рабочих от болезней, несчастных случаев и на случай инвалидности
Знаменательно, что среди гор. обязат. расходов на Западе мы находим уже в настоящее время и такие, кот. служат в известной мере разрешению некот. социальных задач: таким образом, обнаруживается могу- чая сила характерной для современного западно-европейского Г. х. тенденции, проникнувшей даже туда, кудаей, казалось бы, совсем не могло быть доступа. Это—тенденция Г. х. к возможно большему расширению своей сферы во всех направлениях и на все области местной жизни, включая и недавно еще почти совсем чуждую ему область социальных задач. Источник такой тенденции двоякий: с одной стороны, обусловленное усиленной концентрацией в городе трудовых масс, черезвычайное осложнение и обострение их нужд и потребностей, целесообразное удовлетворение которых фактически оказывается возможным только путем общественного хозяйства; с другой—демократизация гор. самоуправления и умножение средств и способов воздействия на него непосредственно заинтересованных слоев гор. населения (печать, митинги, манифестации, стачки). Отсюда быстрое развитие „муниципального социализма“1, требования которого фактически теперь часто усердно проводятся даже теми, кот. к его теоретической программе относятся совершенно отрицательно. Это невольное следование программе чуждого направления неизбежно, прежде всего, потому, что меры, диктуемия им, большей частью единственно практически целесообразны, единственно способны должным образом удовлетворить большинство населения. А затем, меры эти, удовлетворяя большинство, оказываются одновременно полезными и для меньшинства. „Все то,—справедливо замечает Турати,— что служит специфическим интересам пролетариата, почти целиком обращается также на пользу потребителей других классов. Благодетельное воздействие тех мер, кот. принимаются для защиты труда, в интересах народного здравия и образования, не ограничивается теми, кот. являются их непосредственными объектами: то, что выгодно для большинства и для наиболее нуждающихся, становится, по необходимости, выгодою всехъ“.
Сколько-нибудь правильное конкретное представление о том направлении, в каком развивается на Западе Г. х., теперь можно получить, только приняв в соображение те требования, кот. муницип. социализм к этомухозяйству предъявляет,и те задачи, кот. он этому хоз. ставит. До этих пор, впрочем, достаточно цельной, более или менее систематически и полно разработанной коммун. программой успели запастись только партии французская и немецкая; остальные же таких программ до этих пор еще себе не выработали, и об их стремлениях в области коммун. хоз. приходится судить частью на основании постановлений, принятых партийными съездами по разным частным вопросам, частью по той практической деятельности, которою они заявляют себя в различных муницип. советах. Тем не менее, сведя в одно эти программные требования и фактические данные, мы можем дать следующую общую для Европы программу коммунального социализма.
В области общественного здравоохранения рассматриваемая муниц. программа требует: учреждения особых коммунальных органов санитарногигиенического надзора; земельной политики, выражающейся в разверстании земельных участков, расширении городской площади и собственной строительной деятельности и, наконец, обеспечения жителей здоровыми и дешевыми отоплением, освещением, водой, пищевыми продуктами, путями сообщения и медицинской помощью.
В области социальной политики-борьбы с земельной спекуляцией, жилищной политики, мер по охране труда, политики минимума заработной платы по отношению к рабочим, занятым в городских предприятиях, обеспечения рабочим свободы коалиций, борьбы с домашним трудом, безработицей, учреждения бирж труда, посреднических бюро и, вообще, всех мер по отношению к рабочим, вытекающих из минимальной программы современного социализма; кроме того, ведения всех общественных служб и предприятий хозяйственным способом.
В области общественного призрения—более широкого и планомерного учреждения приютов всякого рода, яслей, столовых и доставления населению бесплатной юридической помощи. По отношению к народному образованию муниц. соц. требует обязательного дарового светского обучения и образования всех видов и на всех ступенях, в общеобразовательной и профессиональной школах; обеспечения учащихся бесплатными учебными пособиями, устройства муниципальных детских садов, народных университетов и тому подобное.
В области город. финансов основн. требованиями рассматриваемой муниц. прогр. служат: отмена городских налогов на потребление, передача коммунам прогрессивно-подоходного и про: грессивно- наследственного налогов, обложение недвижимого имущества не по доходности, а по ценности, и главное— обложение незаработанного приращения ценности; кроме того, освобождение коммун от расходов на религиозные цели, военные празднества, торжественные встречи и тому подобное.
Среди только что перечисленных требований и пожеланий едва ли можно насчитать более двух или трех, которые где-нибудь на Западе не получили бы уже практического осуществления. Наоборот, не мало таких Г. х., весьма важные отрасли которых—особенно в Англии—представляют собою вполне планомерное и систематическое осуществление целых отделов указанной муницип. программы. Но едва ли где-нибудь в Европе мы найдем такое, по крайней мере, достаточно крупное Г. х., кот. явилось бы уже целиком воплощением этой программы, хотя там имеются сотни чисто социалистических муниципалитетов. Ведь и такого рода муниципалитеты могут действовать не иначе, как в кругу установленной для них государством компетенции, не выходя из пределов предоставленной им законом власти и считаясь с многообразными не только юридическими, экономическими и финансовыми, но и бытовыми препонами. Однако, количество таких препон все уменьшается, и едва ли далеко то время, когда полное осуществление в Г. х. требований рассматриваемой муницип. программы станет на Западе фактом обычным.
Нет пока никаких оснований для подобного предсказания в отношении русского Г. х. Городская концентрацияидет в России гораздо более быстрым темпом, чем на Западе. Уже данные первой всеобщей переписи обнаружили, что средний ежегодный прирост городского населения в России достиг. 2,96%, тогда как в Германии не превышал 2,4%, в Англии—1,53%, во франции—0,92%. Следовательно, и городские нужды и потребности должны у нас расти гораздо быстрее и ощущаться гораздо острее, чем в Западной Европе, требуя соответственно и более быстрого развития Г. х. В действительности, между тем, наше Г. х. не только во всех смыслах далеко отстало от западно-европейского, но даже во многих отношениях является его антиподом. О его слабом развитии можно судить уже по мизерности наших городских бюджетов.
По размерам бюджетов русские города распределяются след. образом:
Число городов. Размер их бюджетов в рубл.
|
108 | |
| |
ыфвеб | |
10 | |
|
221 | |
10 | |
— | |
25 | |
|
188 | |
25 | |
— | |
50 | |
|
117 | |
50 | |
— | |
100 | |
|
106 | |
100 | |
— | |
300 | |
|
39 | |
300 | |
— | |
500 | |
|
25 | |
500 | |
— | |
1.000 | |
|
13 | |
1.000 | |
— | |
2.000 | |
|
7 | |
2.000 | |
— | |
8.000 | |
Таким образом, 634 города (почти 77% всего числа) располагают бюджетами, не превышающими 100 тыс. рубл., и только 20 городов, что составляет менее 2,5°/о, обладают бюджетами в размере от 1 до 8 мил. руб.
Было бы совершенно излишне приводить соответствующия данные для передовых западно - европейских стран, с которыми мы по степени развития нашего городского хозяйства и в сравнение идти не можем. Мизерность нашего городского хозяйства в достаточной мере ярко обнаруживается даже в том случае, если мы возьмем для сравнения весьма отсталую в данном отношении и тоже, по преимуществу, еще земледельческую страну — Италию. В том же 1909 г. в ней числилось ровно столько же (20), сколько и у нас, городовс бюджетом выше одного миллиона руб., но распределялись они так: 9 гор. с бюджетом от 1 до 2 миллионов руб., 7 с бюдж. в 2—8 миллионов и 5 гор. с бюдж. от 8 до 21 миллионов руб. Еще более резко обнаружится наша отсталость, если мы попробуем вычислить средние размеры городских бюджетов для той и другой страны, пользуясь городскими расходными сметами на 1911 г., напечатанными в Календаре-справочнике, изданном „Гор. Деломъ11, и данными статистического ежегодника итальянских городов на 1909—1910 г. В таком случае окажется:
|
В городах с | |
В России. | |
В Италии | |
|
населением (в | |
Средний размер бюджета t | |
|
тыс.). | |
тысячах рублей. | |
|
15— 25 | |
133 | |
324 | |
|
25— 50 | |
289 | |
487 | |
|
50—100 | |
729 | |
1.094 | |
|
100—200 | |
2.097 | |
3.085 | |
|
200—300 | |
4.723 | |
8.768 | |
Не менее характерны для русского городского хозяйства цифры муницип. задолженности, определяющей собою, как мы знаем уже, меру затрат на капитальные улучшения в городском благоустройстве. В общем, задолженность русских городов не превышает суммы 420 миллионов руб., причем еще % этой суммы приходятся на долю 27 наиболее крупных центров; сумма же, остающаяся, таким образом, на долю остальной почти тысячи городов, кажется просто шуточной в сравнении с теми миллиардами, в которых исчисляется коммунальная задолженность западно-европейских стран: в Германии одни только города с населением более 25 тысяч душ должны были к концу 1909 года более 3 миллиардов марок; долг одного Лондона доходит почти до 600 миллион. руб., а Парижа даже до 2 миллиардов. Понятна и естественна жалкая картина нашего городского благоустройства. 35 лет спустя после введения у нас городского самоуправления (Гор. Пол. 1870 г.) в 7 губерн. и 117 уездн. городах еще совсем не было мощеных улиц. По данным 1905 г. было городов:
Имеющих:
Газовые заводы
Дентр. электр. етанц.. Электрич. освещение.. Электрич. трамваи..
|
В Рос | |
В Гер | |
|
сии. | |
мании. | |
|
20 | |
552 | |
|
80 | |
197 | |
|
68 | |
182 | |
|
22 | |
72 | |
В России на более чем 1.000 городских поселений имеется едва 230 водопроводов, тогда как, нагир., в Саксонии даже из наиболее мелких
Городов:
„. Имеют
С населением. водопроводы.
5—10 тыс 88%
10-15 „ 73%
15—20 „ Ю0%
Более 150 русских городов не имеют скотобоен, в более чем четырех десятках городов не существует гор. больниц. В Англии нет города, в кот. не было бы канализации, а на всю Россию канализация имеется менее, чем в 40 городах. область муницип. благотворительности в России почти исчерпывается частью содержанием, частью выдачей пособий на устройство и содержание двух сотен ночлежных домов, полуторы сотен домов трудолюбия и около трех десятков „дешевых квартиръ“. Что же касается области „социальной политики“, то она представляет собою полную пустыню. На Западе муниципалитеты затрачивают миллионы на расширение своих земельных владений с целью улучшения санитарно-гигиенич. условий гор. жизни. Миллионы же затрачиваются там гор. управлениями на разрешение в разных формах жилищного вопроса. В Италии, например, в одном 1910 году на сооружение дешевых рабочих жилищ ассигновано муницип. советами: Виченцы—1 миллион лир, Фаэнцы—350 тыс., Мантуи—340 тыс., Вараццы—200 тыс., Форли—100 тыс., Кастельфранко—100 тыс., Терни—75 тыс., Комо—05 тыс., Фериго и Эмпо-ли—по 20 тыс. лир, а всего—2.470.000 лир, причем все это—небольшия и небогатия общины. Муниципалитет же Венеции в том же году решил совершить заем в 1 миллионов фр. на постройку целого квартала дешевыхншлищ, рассчитанного на 11 тыс. .жителей. На Западе, затем, городск. управлениями обращено серьезное внимание на устройство школьных завтраков, причем, например, в Бельгии один Брюссель затратил на них в 1908 году до 450 тыс. фр., Геыт— 300 тыс., Льеж—230 тыс. фр. и так далее Кроме того, там гор. самоуправление заботится не только о начальном образовании детей несостоятельных классов населения, но и об открытии наиболее способным из них доступа к высшему образованию, для каковой цели, например, один Франкфурт на Майне содержит 200 вакансий в высших учебн. заведеы. Обязанностью гор. самоуправления считается на Западе и оказание юридической помощи неимущему населению, с какой целью в Германии, например, действует уже около 50 коммун. юри-дич. бюро. Наконец, в бюджетах западно-еврон. городов обычны ассигновки пособий местным биржам и камерам труда.
Ничего подобного в нашем Г. х., даже столичном, которое и по своим размерам и по своему характеру наиболее близко подходит к западноевропейскому. В чем, однако, наше городское хозяйство, повидимому, черезвычайно преуспевает,—это в заботах о народном образовании, народном здравии. Ассигновки на эти две важнейшия отрасли, еще недавно занимавшия в городских росписях почти последния места, начиная с 1908—1909 гг. сразу передвинулись на первия два места. По сметам на 1910 г. в 485 городах ассигновано на:
|
народное образование. медицинскую, ветериш. | |
12.963,3 | |
т. р | |
|
и санитарную часть. содерж. городск. управления и сиротского | |
8.896,9 | |
” ” | |
|
суда | |
8.064,3 | |
»> » | |
|
благоустройство гор.. содержание городской | |
7.884,4 | |
» п | |
|
ПОЛИЦИИ | |
6.658,6 | |
)е » | |
|
воинскую квартир. пов. содержан. ножарн. ко- | |
6.194,0 | |
5> » | |
|
манд | |
3.397,3 | |
| |
|
обществ. призрение. . | |
2.553,4
3ио | |
| |
участие в расходах правительств. учрежд. 1.301,6 т. р.
Однако, выступление на одно из первых мест ассигновки на медицинскую, ветеринарную и санитарную часть обусловлено не нормальным, внутренним развитием городского хозяйства, а необходимостью бороться с экстраординарным бедствием— с чумою и холерою, систематически поражающими страну. Точно также не продукт внутреннего нормального развития городского хозяйства появление на первом месте расходов на народное образование, а следствие экстраординарного притока на это дело казенных средств в виде разного рода кредитов по законам 1908 и последующих годов. Как по существу все - таки остается ничтожной трата городов на дело народного образования, можно судить по сравнению с той же Италией, по объёму муниципальных забот о народи, обра-
|
зов. стоящей далеко не в европейских рядах. | |
первых | |
|
Города с насе | |
Россия. | |
Италия. | |
|
лением (в ты | |
Ассигнуют в среднем па | |
|
лах). | |
народи, образ. (в | |
тыс. руб). | |
|
15— 25 | |
37,5 | |
96,7 | |
|
25— 50 | |
41,7 | |
89,4 | |
|
50—100 | |
102,5 | |
187,6 | |
|
100—300 | |
286,1 | |
774,8 | |
Слабое развитие нашего городского хозяйства, конечно, в значительной мере объясняется молодостью наших городов. Но в не меньшей мере виновата в том и наличная организация его ведающих учреждений.
К предметам ведомства нашего гор. обществ. управления, согласно ст. 2 Гор. ИИол., принадлежат: 1) заведывание установленными в пользу гор. поселений сборами и повинностями, 2) заведывание городск. капиталами и имуществами, 3) попечение об устранении недостатка продовольственных средств, 4) содержание в исправности и устройство состоящих в ведении обществ. управления улиц, площадей, мостовых, набережных, пристаней, бечевников, тротуаров, обществ. садов, бульваров, водопроводов, сточных труб, каналов,
прудов, канав, мостов, гатей и переправ, а также освещение гор. поселения, 5) попечение о призрении бедных и о прекращении нищенства; устройство благотворит. и лечебн. заведений и заведывание ими на одинаковых с земскими учреждениями основаниях, 6) участие в мероприятиях по охранению народного здравия и предупреждению и пресечению падежей скота, развитие средств врачебной помощи населению и изыскание способов к улучшению местных условий в санитарном отношении, 7) попечение о лучшем .устройстве гор. поселения по утвержденным планам, а также о мерах предосторожности против пожаров и других бедствий, 8) участие в заведывании взаимным страхованием гор. имуществ от огня, 9) попечение о развитии средств народного образования и установленное законом участие в заведывании учебными заведениями, 10) попечение об устройстве обществ. библиотек, музеев, театров и других подобного рода общеполезных учреждений, 11) воспособление зависящими от обществ. управления способами развитью местной торговли и промышленности, устройство рынков и базаров, надзор за правильным производством торговли, устройство кредитных учреждений по правилам устава кредитного, а равно содействие устройству биржевых учреждений, 12) удовлетворение возложенных в установленном порядке на обществ. управление потребностей воинского и гражданского управлений.
Повидимому, круг ведомства нашего гор. обществ. управления не менее широк, чем на Западе, но только повидимому,—если игнорировать то существенное различие, которое существует между „заведываниемъ“ в собственном смысле и „попечениемъ“, „участиемъ“, „изысканием способовъ“ и „воспособлениемъ“, т. е. фактически большей частью только ассигновкою городских средств в распоряжение учреждений, от гор. управления не зависящих и действующих вне его контроля и надзора. Число предметов, на самом деле находящихся в заведывании гор. обществ. управления, весьма не велико. Целесообразно организованное городское управление и небольшой круг ведомства могло бы заполнить богатым содержанием. Но мы знаем уже (смотрите городское самоуправление), как дурно организовано наше гор. управление сравнит. с западно-европ., как далеко по своему составу стоит оно от населения, как неудовлетворительны его исполнительные и рас-порядит. органы, как мал объём его власти и как связано оно путами администрат. опеки. Ко всему этому нужно добавить скудость материальных средств, соответствующую скудости тех финансовых истопников, которые гор. управлению предоставлены законом. Ст. 127 Гор. Пол. в пользу городских поселений установлены сборы: 1) оценочный с недвиж. имуществ, 2) с промысловых свидетельств, 3) с заведений трактирного промысла и с пивныхълавок в районе казенной продажи питей. Кроме того, городские Думы могут устанавливать сборы: с извозного промысла, с лошадей и экипажей, содержимых частными лицами, с собак, с перевозного промысла, с велосипедов и автоматических экипажей. Затем, в пользу городов поступают еще разного рода сборы пошлинного характера (ст. 135): 1) сборы, взимаемые в их пользу при совершении, засвидетельствовании, протесте и предъявлении ко взысканию различных актов, 2) сборы за клеймение мер и весов, 3) сбор за употребление общественных мер и весов, 4) сбор с аукционных продаж, 5) с привозных и вывозных товаров, балласта, за стоянку судов и тому подобное., б) за проход и проезд по городским сооружениям. Наконец, в некоторых городах взимаются еще сборы: больничный, с приезжих и так далее Легко заметить, как скудны эти источники в сравнении с теми, которыми пользуются западно-европ. города. К тому же пользование ими обставлено существенными ограничениями. Из главного и основного гор. сбора — оценочного — изъяты самия ценные городские недвижимия имущества, именно, принадлежащия дворцовому ведомству, кабинету, уделам, казне, железным дорогам и духовному ведомству. Кроме того, установлен предельный размер сбора: не более 10% чистого дохода или одного процента стоимости имущества. Точно также фиксированы высшие размеры всех остальных сборов, кроме трактирного. Чрезвычайно стесняя гор. управление в отношении добычи необходимых ему средств, Городов. Пол. в то же время взваливает на него ряд обязат. расходов, каковыми ст. 138 Гор. ГИол. признает: 1) содержание гор. обществ. управления; производство пенсий и пособий служившим по оному лицам, в установленном порядке отнесенных на местные средства, 2) содержание лежащих на отчете гор. поселения обществ. зданий и памятников, 3) уплата причитающихся сумм по займам и выполнение принятых обязательств, 4) производство разным учрелсдениям, установлениям и ведомствам пособий на содержание учебных, благо-творит. и иных общеполезных заведений, на основании особых постановлений, а также производство госу-дарств. казначейству пособий, занесенных в государств. роспись, 5) из-деряски по отправлению воинского постоя и других воинских потребностей, а также по устройству арестантских помещений при полиции и по отоплению и освещению местных тюрем, в законном порядке отнесенные на местные средства, б) установленное законом участие в расходах по содержанию чинов полиции, снабжение их провиантом, аммуни-цией, вооружением и квартирным довольствием, согласно действующим штатам и росписаниям, а также пользование этих чинов в больницах, 7) устройство или наем помещения для местного полицейского управления (где оно учреждено отдельно от уезднаго), с отоплением и освещением, 8) устройство и содерясаниф состоящих при полиции пожарных команд, 9) содержание обществ. пожарных команд и 10) содерлсание лежащих на отчете города улиц, площадей, дорог, бечевников, набережных, пристаней, мостовых, тротуаров, переправ, общественных садов, бульваров, каналов, водопроводов, сточных труб, прудов, канав, протоков, гатей, а также гор. освещение.
Ничего похожого на то, что мы видели выше в системе западно-европ. обязат. расходов; ничего такого, что указывало бы, что законодатель считает обязательной для гор. управления заботу о важнейших интересах местного населения и его трудового большинства, в особенности. Положение ухудшается тем, что к расходам юридически обязательным присоединяется почтенное количество фактически обязательных. Хотя ст. 138 многократно усиленно подчеркивает, что обязательными могут быть только расходы, „в установленном порядке“ или „в законном порядке отнесенные на местные средства“ или „установленные закономъ“ или же согласные „действующим штатам и росписаниямъ“,—тем не менее, в действительности, при бесправности гор. управления и всевластии опекающей ее администрации, обязательны для городской кассы очень часто и такие расходы, кот. не только законом не предусмотрены (единовременные и периодические выдачи разным административным и иным местам и лицам), а даже прямо им воспрещены, но желательны местной администрации, как, например, почты повсеместно практикуемая выдача разъездных полицеймейстерам и тому подобное. Вот почему действительно обязательные расходы поглощают значительно больше тех 19%, которые в общем уделяются из городских бюджетов на долю формально обязательных расходов, так что на долю необязательных расходов, идущих именно на местные городские нужды и потребности, остается значительно менее 81%, а в некоторых, особенно в небольших городах — даже менее 70%.
При скудности источников дохода и обременении бюджетов обязательными расходами, делу удовлетворения потребностей городск. населения мог бы оказать серьезную услугу целесообразно организованный коммун. кредит. Но такого у нас еще не существует. Неотложно необходимия заемные средства в настоящее время городские управления добывают из разных источников, из кот. ни один не является достаточно удовлетворительным. Наиболее крупные средства получают они путем облигационных займов, но это источник, по самому существу своему, доступный только крупным городам. Естественно, что им воспользовались пока (по данным 1909 г.) только 57 городов в сумме 319,3 миллион. рубл.; да и из них массу заемных средств получили 11 крупнейших городов— 290,3 миллиона рубл., на долю же остальных 46 городов досталось всего 28,9 миллион. рубл. Затем города имеют возможность получать ссуды из городских общественных банков в размере, не превышающем одной трети их капитала; за 28 лет (по 1909 г.) из этого ограниченного источника города получили едва 13,7 миллион. рубл. Очень часто, находясь в безвыходном положении гор. управления прибегают к поза-имствованиям из своих же запасных капиталов; но уже скромный размер этих капиталов, не превосходящих в общем суммы в 15 миллион. рубл., свидетельствует о том, что получаемая из этого источника финансовая помощь не может быть серьезной. Еще менее серьезна, конечно, помощь, которую получают гор. кассы путем займов у частных лиц, сравнительно редких и часто весьма убыточных. Очень солидное содействие усилению гор. средств в соответствующих случаях могло бы оказать госуд. казначейство; но в действительности за сто лет города получили из этого источника всего немногим более 9,5 миллион. рубл.,— сумма смехотворная, если сличить ее с теми десятками и сотнями миллионов, в кот. исчисляются на Западе правительственные дотации городам. И особенно характерно для отношения правительства к местным гор. нуждам то, как распределяются правительственные ссуды по целям, ради которых казна находила возможным приходить на помощь городским кассам:
|
ИНа какие потребности и выданы ссуды казной: | |
Количествоссуд: | |
Какая сумиа: ВруТ | |
|
1) На военные надобности: постройку казарм, покупку продовольствия вовремя войны, при-зрен. семей нижних чин. и тому подобное. | |
83 | |
5.315 | |
55,7 | |
|
2) На городское благоустройство, постройку водо-провод., прист., набережных и тому подобное.. | |
31 | |
2.184 | |
23,1 | |
|
3) На борьбу с народными бедствиями: пожары, наводнен., эпидемии . | |
28 | |
1.523 | |
15,9 | |
|
4) На уплату городских долгов.. | |
4 | |
200 | |
2,6 | |
|
5) На нужды народи. образования .. | |
6 | |
202 | |
2,0 | |
|
б) На поддерж. город ск. общ. банков . | |
2 | |
50 | |
0,5 | |
|
7) На усиление средств город. касс. | |
1 | |
25 | |
0,2 | |
|
| |
155 | |
9.559 | |
100,0 | |
В недалеком будущем, впрочем, должна начать функционировать государственная „касса городского и земского кредита“, закон о которой только что прошел через нашн законодательные учреждения. На образование основного капитала этой кассы казна вносит 10 мил. руб. 4°/0-ной ренты. Необходимый же ей оборотный капитал касса получает путем выпуска облигаций в сумме, не превышающей более чем в 10 раз сумму основного капитала. Уже это ограничение операций кассы суммой в 100 мил. руб., совершенно ничтожной в сравнении с потребностями нашего местного самоуправления, не позволяет трактовать ее, как серьезный фактор в деле грядущого развития нашего городского хозяйства. Чисто бюрократическая же организация кассы лишает ее и той доли значения, которую она могла бы иметь даже при такой ограниченности своих операций. Несомненно, что и с устройством этой кассы огромное большинство городов по прежнему остается без необходимого им кредита.
Лучшее доказательство несоответствия текущих гор. средств потребностям муницип. хоз.--этосметныйдефи-цит, ставший не только обычным,но даже, можно сказать, номинальным явлением в области нашего Г. финанс. х. Конечно, дефициты в сметах всегда более или менее ловко и удачно замаскировываются, так как заключения гор. росписи с дефицитом закон не допускает; но фактически он существует почти везде. При действующей, системе администрат. опеки и при большой тяжести обязат. расходов общегосударств. значения, замаскированный дефицит — единственный путь, открывающий городскому управлению возможность обратить несколько большую, чем то было бы легально возможно, част сметных средств на наиболее настоятельные местные гор. нужды, удовлетворение кот. закон не признает обязательным. Понятно, что испытывающему острую нужду в средствах и в то же время не имеющему возможности расширить сферу обложения за пределы предметов, точно указанных в законе, город. обществ. управлению остается одно попытаться извлечь как можно больше из имеющихся в его распоряжении источников дохода. Но поскольку дело идет, собственно, о налоговых источниках, то одни из них (пошлины) по самому существу своему почти не поддаются форсированию; более интенсивному же использованию других препятствуют установленные законом предельные нормы. Единственный серьезный налоговой источник, поступления из которого могли бы быть значительно усилены,— это подлежащия оценочному сбору не-движ. имущества: повышение их оценки и взимание сбора в размере, хотя бы только приближающемся к предельной норме, могли бы весьма чувствительио усилить рессурсы городских касс. Но уже состав городских дум, в которых решающая роль данной избират. системой предоставлена домовладеньи. классу, исключает возможность готовности городских управлений выступить на этот путь. За вычетом немногих отдельных случаев оценка имуществ для взимания оценочного сбора повсеместно остается непомерно низкой, между прочим, почти в 2,7 раза ниже оценки Министерства Финансов. Точно также весьма пониженными являются в подавляющем большинстве случаев и ставки оценочного сбора; едва ли даже в одной трети городов оне приближаются к предельному максимуму. Внимание и энергия современного гор. обществ. управления, озабоченного усилением своих финансовых средств, направлены совершенно в другую сторону. Одно из самых характерных для нашего гор. финанс. хоз. явлений—это черезвычайно быстрый рост поступлений от городских имуществ—оброчных статей и предприятий. В настоящее время поступлениями из этого источника, еще недавно игравшего небольшую роль, покрывается уже почти 55°/о бюджета обыкновенных городских доходов, тогда как налогами, бывшими также недавно главной основой бюджета, теперь покрывается только около 43% и пошлинами не более 2%. Быстрое увеличение дохода, извлекаемого городскими кассами из только что указанного источника, объясняется, во-1) упорядочением и умножением оброчных статей: рынков, доходных городских зданий и т. и. и, между прочим, также более рациональной эксплуатацией го-родск. земельн. владений, часто исчисляемых десятками тысяч десятин (Керчь, Нахичевань - на - Дону, Рига, Херсон и др.), во-2) и главным образом—умножением городских предприятий. Число последних благодаря исключительной энергии, направленной городскими управлениями в эту сторону, растет необычайно быстро, причем умножается количество не только концессионных предприятий, но и таких, которые сооружаются иэксплуатируются непосредственно самими гор. управлениями. Но было бы заблуждением полагать, что мы в данном случае имеем дело с тем же муницип. социализмом, кот. играет такую важную роль на Западе. У нас муниципализация, за редкими исключениями, не ставит себе целью разрешение определенных социальных задач,—что составляет основной признак настоящей муниципализации. Наши городские предприятия в большинстве—те же капиталистические предприятия, рассчитанные на извлечение наибольшей прибыли в целях обогащения городской кассы. Если в конечном итоге главное и основное назначение муниципализации — превратить промышленные предприятия в общественные службы, вернее, поставить общественные службы на место промышленных предприятий,—то наше гор. обществ. управление поступает как раз наоборот: несомненные и безспорные общественные службы превращает исключительно в доходные промышленные предприятия, рассчитанные на извлечение наибольшей прибыли из пота обслуживающих эти предприятия рабочих и из карманов массы городских потребителей. Таким образом, и тяжесть городского бюджета перекладывается постепенно все больше г больше на плечи наименее состоятельных трудовых классов населения, не имеющих к тому же в силу своего бесправия никаких средетвт защиты против такой своебразной социальной политики городск. управлений.
При рассмотрении сметы на 1911 год московская городская дума единогласно постановила: „признать, что при условиях, создаваемых действующим Городовым Положением, городские сметы доходов и расходов не могут охватить самых необходимых потребностей городской жизни, что усилия гор. управления исправить и урегулировать составление и исполнение смет будут в значительной мере безрезультатными, пока не будут открыты новые источники доходов, о которых гор. управление неоднократно возбуждало ходатайства,
иока с городского управления не будут сложены обременяющия его об-щегосударств. повинности, пределы требования которых остаются совершенно неопределенными, пока ходатайства о нуждах и потребностях города будут оставаться без удовлетворения и, наконец, пока общия права города не будут расширены путем изменения Городового Положения“. Но все, изложенное выше, не оставляет сомнения в том, что для надлежащей, согласной с интересами населения, постановки нашего Г. х. должны быть „расширены“ не только „права города“, но еще в большей мере права населения, как широким допущением его к участью в городском самоуправлении, так и предоставлением ему свободного пользования всеми теми средствами и способами воздействия на городское управление, которые, как указано, имеются в распоряжении западно-европ. населения. Пока же в России даже такая слабая попытка в этом направлении, как организация „обществ избирателей и обывателей“, встретила энергичное противодействие правительства, и все успевшия было открыться общества этого рода администрацией закрыты.
Библиография: I-) Вебер, А.,
„Рост городов в XIX ст.“, Спб., 1903; Вандервельде, Э., „Бегство из деревни и возвращение к полямъ“, М., 1904; „Большие города, их обще-ственн., политич. и экономич. значение“, сборн. статей Бюхера, Майра, Зиммеля и др., Спб., 1905; Дамашке, А., „Задачи городского хозяйства“, М., 1904; МаЫbие, М., „Municipal function“, New-York, 1908; Fritsch, F., „Die Stadt der Zukunft“, Leipz., 1896; Бурген, M., „Современные социалистические системы и экономическое развитие“, Спб., 1906; Загряцков, М., „Социальная деятельность городск. самоуправлений на Западе“, Киев, 1906; Курчинский, М., „Муниципальный социализм и развитие городской жизни“, Спб., 1907; lhissen-Trimborn, „Soziale Tatigkeit der Stadtgemeinden“, Gladbach, 1910; Lin-demann, H„ „Arbeiterpolitik und Wirt-schaftspflege in d. deutschen Stadte-verwaltung“, 2 B., Stuttgart, 1904 (имеется на русском языке перевод 1-го тома под заглавием: „Городское хозяйство и рабочий вопрос в Германских городахъ“. М., 1910); его же, „Stadtverwaltung und Munizipalsozia-lismus in England“, Stuttgart, 1906 (русский перевод под заглавием: К. Гуго, „Новейшия течения в англ, городск. самоуправлении“, Спб., 1898); Webb Sidney, „Socialism in England“, London, 1901; „I socialisti al comune“, con proemio d. F. Turati, Milano, 1910; Ачадов, „Взгляды социалистических партий на общественное самоуправление“, М., 1906; Lord Averbury (John Lubbock), „Le industrie dello stato e dei municipi“, con note ed aggiunte d. A. Geisser, Roma, 1908; Озеров, И., „Общие принципы организации городских финансовъ“, Спб., 1907; Кауфман, Р., „Финансовое хозяйство органов местного самоуправления в Англии, франции, Пруссии“, перев. с нем., Спб., 1910; Твердохлебов, В., „обложение городских недвижим. имуществ на Западе, ч. II, местное обложение“, Одесса, 1910; Гензель, П., „Новый вид местных налоговъ“, Спб., 1902; его же, „Новейшия течения в коммунальном обложении на Западе“, М., 1909; Цитович,_ Я., проф., „Местные расходы Пруссии“, Киев, 1898; Govone, U., „Sulla finanza locale“, Torino, 1900; Bonomi, Ivanoe, „La finanza locale e i suoi problemi“, Palermo, 1903; Giusti, Ugo, „Le finanze municipal! italiane“, Firenze, 1910; Герцен-штейн, M., „Ипотечные банки и рост больших городов в Германии“, М., 1902; Я. Цадек, „Гигиена городовъ“, Симфер., 1909; Marchetti Livio, „Siste-mi di difesa contro la disocupazione“, Milano, 1908; Anziloti Fug., „La que-stione fondiaria nelle moderne citta“, Milano, 1910; Mersel, E., „Der Ge-meindebeamte“, Leipzig, 1908.
2) Озеров, И., „Большие города, их задачи и средства управления“, М., 1906; Твердохлебов, В., „Городское обложение и оценка недвижимых имуществъ“, Одесса, 1911; Максимов, Е., „Городское общественное управление в деле помощи беднымъ“, Спб., 1904; Хлопип, проф., „Гигиена городовъ“, Юрьев, 1903; Герценштвйн, М., „Кредит для земств и городовъ“,
М., 1892; „Кредит для земств и го-родовъ“, сборы, статей, изд. Тахтами-рова, М., 1910. 3) Справочные издания (Ежегодники): „Statistisches Jahrbuch deutscherStiidte“.—„The municipal YearBook of the United Kingdom“.—„Annua-rio statistico delle citta italiane“.— „Ежегодник России“, изд. Ц. С. К.— „Календарь-справочник городского и земского деятеля“. 4) Периодические издания: „The Municipal Journal“.—„Revue Municipal“.—„Kommunale Praxis“.— „L’autonomia comunale“ (organo della Associazione dei Comuni italiani).—„II Comune moderno“.—„Известия Московской Городской Думы“.—„Городское Дело“. Гр. Шрейдер.
> Энциклопедический словарь Гранат, страница 164 > Город зто пункт наибольшей плотности населения