> Энциклопедический словарь Гранат, страница 164 > Городское самоуправление на Западе и в России

Городское самоуправление на Западе и в России

Городское самоуправление на Западе и в России. Городское самоуправление, как особый специальный вид местного управления, предназначенный исключительно для городских поселений, существует не во всех странах Запада. Не знает особого Г. с. законодательство двух романских стран—франции и Италии. Точно также кф находим особого Г. с. в остающихся верными началам французского коммунального законодательства немецких: Бадене, Гессене, Вюртемберге, Пфальце, Рейнской провинции и Эльзас-Лотарингии. Однако, и здесь, где не делается различия между городской и сельской коммуной, и в остальных странах Запада, где городское управление получило особую организацию,—везде уже в основу коммунального управления положено начало самоуправления,—принцип участия самого населения в заведывании своими местными или местно-ограниченными государственными делами. Исключительно бюрократическое управление городами через правительственных профессиональных чиновников повсюду отошло в область истории Точно также повсюду Г. с. оказывается в настоящее время построенным по одному и тому же общему типу: 1) городской избирательный корпус, как база, 2) вышедший из его лона совещательный и распорядительный совет, 3) исполнительный орган и 4) на самом верху этой пирамиды—должностное лицо, облеченное ролью высшого представителя коммуны. Этот тип получил уже ныне преобладание даже там, где еще сравнительно недавно была господствующей система непосредственного народного управления; по крайней мере, наиболее крупные швейцарские городские коммуны (Берн, Женева, Люцерн, Фрей-бург, Цюрих и др.) окончательно отказались от сделавшагося практически невозможным решения коммунальных дел общинным сходом и перешли к представительной системе, организовав свои муниципальные учреждения по общеевропейскому типу.

Однако, ни общность основного типа организации, ни факт повсеместного базирования последней на одном и том же принципе самоуправления не исключают черезвычайного разнообразия, представляемого западно-европейским Г. с., как в отношении деталей организации и внешних форм, в которые в разных местах облекается одно и то же содержапие, так и в отношении самого содержания. Главная причина такого разнообразия,—это различие в степени и в способах применения начала самоуправления,—различие, обусловленноеособенностями той политической, общественной и бытовой обстановки, в которой складывалось Г. с. каждой данной страны. Отсюда, прежде всего, далеко не одинаковое отношение различных законодательств к вопросу о компетенции или круге предметов ведомства Г. с. (смотрите городское хозяйство). В общем и основном это—отношение двух типов: английского и континентального. В Англии, не знающей ни особых (от государственных) общественных дел, ни особых (от местного самоуправления) органов правительственной администрации и осуществляющей все свое внутреннее управление на местах через посредство органов местного самоуправления,—в Англии нет такой отрасли внутреннего управления, которую—раз только она поддается местному ограничению—можно было бы признать принципиально не подлежащей компетенции Г. с. Что ограничивает его компетенцию, это— единственно компетенция рядом с ним существующих органов самоуправления, так как до недавнего еще времени английское законодательство проявляло довольно сильную склонность создавать для удовлетворения каждой вновь возникающей местной задачи и повые специальные органы. Но со времени последних муниципальных реформ (1882—1894 гг.), усиливших общественное доверие к муниципальным учреждениям, эта тенденция значительно ослабела, и Г. с. сосредоточило в своих руках постепенно почти все предметы ведомства прежних особых органов. Нельзя считать ограничивающим компетенцию Г. с. и то положение английского права, в силу которого органы местного самоуправления ведают только предметы, точно указанные в законе,— нельзя потому, что Г. с. предоставлено промовировать частные парламентские билли, соответственно расширяющие компетенцию того или другого муниципалитета каждый раз, когда он по ходу дела найдет практически необходимым принять к своему ведению новый, ранее законом не предусмотренный, предмет. Можно поэтому сказать, что английское Г. с. в каждый данный период имеет всюту компетенцию, какую оно для себя признает действительно практически необходимою. Но этого отнюдь нельзя сказать о континентальном Г. с. На континенте более или менее строго соблюдается различие между делами общественными, составляющими естественную сферу компетенции местного самоуправления, и государственными. Различие это не всегда ясно и определенно выражено в законе, тем не менее фактически существует почти повсеместно. Если ведение некоторых государственных дел, следовательно, выполнение государственных функций и „поручается“ органам местного самоуправления ), то органам исполнительным, поставленным в непосредственную зависимость от правительственной власти и действующим под ея ближайшим руководством и надзором. Но по мере того, как исполнительные органы Г. с. из единоличных и чисто бюрократических (Голландия, Бельгия) превращаются в коллегиальные и общественные (Италия, Пруссия), континентальная система все более теряет свою первоначальную строгость и все более приближается к английскому порядку, единственно отвечающему понятью самоуправления,—к перенесению государственных функций на местах на коммунальные советы, следовательно, к распространению их компетенции и на поддающияся местному ограничению дела государственного управления.

Обращаясь, затем, к организации Г. с. на Западе, необходимо, прежде всего, остановиться на их базе—на

О Обычный круг „порученныхъ“ дел следующий: 1) опубликование законов и правительственных распоряжений, 2) организация местной полиции и заведывание ею, 3) издание распоряжений и обязательных постановлений по предметам, касающимся охраны порядка, имущества и личной безопасности, свободы движения, народных собраний, рынков, ресторанов, гостинниц, санитарной части, народного здравия, противопожарных мер и так далее, 4) регистрация и учет населения—браки, рождаемость, смертность, 5) донесение высшей власти о выдающихся с точки зрения общественного порядка событиях местной жизни и 6) выполнение разных в законе указанных поручений центральной власти.

действующих муниципальных избирательных системах. Господствующими доныне являются системы, построенные на цензовом основании,— имущественном или налоговом. Ан-тидфмократичность и антисоциальность этих систем усугубляется различными дополнительными нормами, назначение которых—усилить консерватизм городского избирательного корпуса, закрыть доступ к избирательным урнам малоимущим трудовым слоям городского населения, обеспечить зависимость городского дела от имущих классов вообще и от некоторых их категорий в особенности. Из такого рода норм особенного внимания заслуживают: требование от избирателей прав местного гражданства (Пруссия, Австрия, Швейцария, Бавария, Вюртемберг, Саксония), разделение избирателей (Пруссия, Австрия, Саксония) на классы (до 5 в Хемнице), предоставление крупным избирателям множественных вотумов (в Стокгольме—до 100 голосов одному избирателю), предоставление крупным плательщикам права входить в состав городских советов без выбора (в некоторых частях Австрии и в Венгрии), обязательность выбора известной части совета из среды домовладельцев (в Пруссии и Саксонии—1/2, в Вестфалии—2/3), наконец, разнообразные ограничения пассивного избирательного права (повсеместно, за единственным исключением Богемии, где, наоборот, пассивное избирательное право шире активнаго). Однако, все такого рода ограничения коммунального избирательного права являются ныне не столько живыми, сколько отжившими нормами, пережитками прошлого, не везде одинаково быстро, но неуклонно и безвозвратно исчезающими под натиском новых требований и новых идей. Цензитарная система, еще остающаяся господствующей, уже перестала быть исключительной. Имеется ряд стран, в которых муниципальные выборы производятся уже на основе всеобщого избирательного права (Бельгия, Испания, Норвегия, франция и частью Швейцария). Правда, это еще не то всеобщее право, котороесоставляет предмет стремлений демократии, так как оно искажается системой множественного вотума (Бельгия), подвергается значительным ограничениям в отношении возраста избирателей (в Бельгии, например, от избирателя требуется возраст не менее 30 лет), в отношении продолжительности проживания в общине (от 3 месяц. в некоторых швейцарских кантонах до 3 лет в Бельгии) и не распространено на некоторые категории населения, из которых самая обширная—женщины (впрочем, норвежское законодательство делает по отношению к ним ту поправку, что, не распространяя на них всеобщого права, тем не менее допускает их к участью в городских выборах на цензитарном основании—под условием уплаты небольшого налога). Но и в такой мере ограниченное и даже искаженное всеобщее избирательное право представляет собою значительный шаг вперед сравнительно с цензитарной системой, роль которой, несомненно, сходит на нет и там, где она еще остается в силе. Так, прусское законодательство оказалось вынужденным допустить отступления от коренных оснований трехклассной системы, предоставив городским управлениям производить такого рода изменения в ней, вплоть до замены ея так называемой двенадцатиклассной, которые должны были сделать, по крайней мере, более равномерным представительство классов.БъВенгрии значение исключительной привилегии, которая предоставлена владельцам крупных цензов, несколько ослабляется тем, что лицам, обладающим известной степенью образования, уплачиваемые ими налоги—при определении избирательных прав—засчитываются в двойном против действительного поступления размере, так что и они попадают в разряд крупных избирателей. Некоторые законодательства наряду с цензовыми избирателями предоставляют избирательное право более или менее обширным категориям лиц, не обладающим цензом, но удовлетворяющим известным интеллектуальным требованиям (capacitaires) (Нижняя

Австрия, Богемия и Италия; в последней capacitaires составляют даже большинство — более 60% — коммунального избирательного корпуса). Для массы городского населения, впрочем, гораздо большее значение, чем все эти поправки к цензитарной избирательной системе, имеет несомненная тенденция западно-европейского законодательства к понижению цензовых норм. В Дании недавно (в 1908 году) ценз для коммунальных выборов понижен с 1000 крон дохода до 800 кр., т. е., до низшого предела подлежащого обложению дохода. В Пруссии законом 1900 г. ценз понижен до 4 марок государственного подоходного налога, тогда кахс раньше он нигде не был менее 6 марок, а в некоторых областях даже выше. Значение этого понижения, местами повысившего количество городских избирателей на 50%, сделается понятным, если принять во внимание, что налог в 4 марки соответствует категории дохода в 660—900 м., доход же ниже 900 мар. свободен от обложения; таким образом, коммунальное избирательное право в Пруссии распространено теперь и па обширный контингент лиц, хотя фиктивно, для внесения в избирательные списки, и числящихся плательщиками налога, но в действительности его не платящих. В Италии коммунальный избирательный ценз в настоящее время настолько не высок, что, не будь здесь обязательной для избирателя грамотности, страна фактически имела бы почти всеобщее избирательное право, по крайней мере, в тех размерах, в каких его имеет французская коммуна. Не на много более низким, чем во франции, является также процентное отношение коммунальных избирателей к городскому населению в Англии, где избирательное право предоставлено всем—женщинам в том числе,—нанимающим дом или какого бы то ни было размера квартиру и уплачивающим соответствующий налог в пользу бедных. И в отношении распространения избирательных прав на женщин Англия не исключение: мы находим женщин в роли коммунальных избирательниц уже во всех скандинавских странах. Наконец, не менее важным улучшением действующих коммунальных избирательных систем является все учащающееся применение норм, имеющих задачей защиту прав меньшинства. В разных видах и вариациях мы встречаемся в настоящее время с такой защитой в избирательных процедурах некоторых из швейцарских кантонов (Берн, Женева, Люцерн, Фрейбург), Бельгии, Норвегии (факультативно, — в тех общинах, которые в силу предоставленного им законом права пожелали ввести еф у себя), Италии (обязательная во всех случаях, когда подлежит избранию не менее 5 муниципальных советников) и Баварии (по закону 1908 г. в общинах с населением более 4.000 д.). В конечном итоге, в какой бы мере устарелыми ни представлялись во многих отношениях действующия на Западе коммунальные избирательные системы, приходится все-таки установить, что, благодаря постепенной их демократизации, повсюду, даже в странах, остающихся при цензитарной системе, доступ к участью в городских выборах открыт уже и широким трудовым массам городского населения, — очень незначительный пока доступ в однех странах, довольно широкий и свободный в других.

Переходя от городского избирательного корпуса к выходящему из его лона городскому распорядительному органу — муниципальному, или коммунальному, совету, приходится, прежде всего, отметить, что состав последнего только в редких случаях является точным отражением избирательного корпуса. Благодаря действующим избирательным системам, получается искусственный отбор, в силу которого в состав городских советов попадают по преимуществу наиболее консервативные и наиболее имущественно обеспеченные элементы. Количество подлежащих избранию советников определяется или особыми и специальными для каждого города актами (инкорпо-рационными хартиями—в Англии, королевскими декретами —в пользующихся особыми статутами прусских провинциях) или же общим для всех городов законом; в последнем случае—обыкновенно устанавливается скала норм состава, приведенных в известное отношение к размерам городских поселении. Наименее много-численен состав датских городских советов—от 7 до 19 советников (нечетное число обязательно); самые многолюдные советы венгерские—до 200 членов, а в Будапеште даже 400, со включением членов ex officio. Срок служения городских советников колеблется между 3 годами в Англии и 9 г. в Баварии. Обновляются советы в большинстве случаев (кроме франции) по частям, причем выбывает обыкновенно 1/3 состава, в Англии каждый год, в Вюртемберге, Голландии, Италии, Пруссии—каждые 2 г., в Баварии каждые 3 года, в Бельгии каждые 4 года обновляется Вг совета, а в Дании каждые 2 года обновляется раз четная, другой—нечетная часть общого нечетного числа советников. В странах с частичным обновлением советов общие выборы происходят только в двух случаях: в случае роспуска совета правительством—во-первых, во - вторых—если в силу естественной убыли количество наличных членов совета опустится ниже известной нормы (в Италии, например, ниже 2/з). Цель, преследуемая частичным обновлением, понятна сама собою, это—гарантия против черезчур резких перемен в направлении муниципальной политики и вместе с тем возможно более долгое сохранение в совете накопленных опыта и знаний. В Англии той же цели служит еще сверх того институт ольдерменов, избираемых советом в количестве трети своего состава из числа наиболее опытных и заслуженных советников сроком на 6 лет, т. е. на срок вдвое больший, чем сами советники, и несущих обыкновенно обязанности председателей исполнительных комитетов. Большинство континентальных законодательств устанавливает известное количество обязательных заседаний

(сессий совета), главным образом, для рассмотрения городской росписи, годовых отчетов и для выбора должностных лиц Г. с. Все законодательства одинаково устанавливают ряд вопросов, для решения которых признается недостаточным простое большинство голосов совета, а требуется усиленное большинство, преимущественно 2/з голосов. Обыкновенно это — вопросы, затрагивающие наиболее важные имущественные интересы коммуны или касающиеся ответственности должностных лиц городского управления.

Вопрос о силе и действительности делаемых советом постановлений, следовательно, о пределах и объёме его власти различными законодательствами разрешается разно—в зависимости от того, как далеко простираются завоевания, сделанные общественным началом—принципом самоуправления—в нигде еще, кроме Англии и Швейцарии, не закончившейся борьбе его с началом бюрократическим. На Западе мы имеем еще налицо все стадии этой борьбы, все ступени, подымаясь по которым Г. с. достигает полной самостоятельности в принятии и осуществлении своих решений. На низшей, начальной ступени мы находим Бельгию, где почти все постановления совета лишены действительной силы, если они не утверждены надлежащей правительственной властью, и где администрации в лице префекта принадлежит право надзора не только за законностью, но и за целесообразностью постановлений (система опеки). На противоположном полюсе стоит Англия, где Г. с. достигло уже наивысшей степени самостоятельности: здесь постановления

Городского совета не подлежат ничьему контролю в отношении их целесообразности и отменяемы могут быть только судом, если он найдет их не соответствующими закону; если для очень немногих, особенно важных постановлений (о займах, о переустройстве городских поселений и так далее) и требуется утверждение, то его дает законодательная власть— парламент или высшие органы центрального управления, но не иначе,

как по уполномочию парламента и под условием его последующей санкции.

Степенью самостоятельности Г. с. в огромной мере определяется характер и структура его исполнительных органов. Система опеки не может получить полного осуществления, если к ея услугам нет исполнительного органа, находящагося в наибольшей зависимости от правительственной власти. Эта система предпочитает, как в Голландии, Бельгии, франции, в следующих французскому законодательству провинциях Пруссии и частью в Богемии, исполнительный орган не выборный (назначен- ный), единоличный или, во всяком случае, не коллегиальный и почти совершенно независимый от муниципального совета. Голландский, бельгийский или французский мэр — это, собственно, правительственный чиновник, известным образом вкрапленный в Г. с. Наоборот, там, где Г. с. достигло наивысшей степени самостоятельности, получив вместе с тем наибольшую свободу в определении структуры своих органов, там и исполнительные органы получают в наибольшей мере общественный характер. Англия так далеко ушла от бюрократической организации исполнительных органов, что таковых, особых от муниципального совета, мы там совсем не находим, ибо там муниципальный совет сосредоточивает в себе всю полноту местной власти—и распорядительной, и исполнительной. Между этими двумя полюсами, определяемыми системой опеки, с одной стороны, и наивысшей самостоятельностью Г. с., с другой, располагаются западноевропейские государства, постепенно все более отдаляясь от первой и все более приближаясь ко второй. Из особенностей же, присущих некоторым отдельным государствам, заслуживают внимания следующия: в Вюртемберге (какместами и в Швейцарии) исполнительный орган (гражданская управа) избирается не коммунальным советом, а непосредственно городским избирательным корпусом, причем каждые два года обновляется половина ея состава. В Саксонии допускается избрание шеффенов (членов управы) на „пробу11 на сокращенный против нормального срок. Здесь же один из шеффенов должен обязательно обладать степенью кандидата прав или доктора юридических наук; некоторые же местные статуты требуют еще, кроме того, чтобы среди остальных шеффенов были люди, обладающие какими-либо специальными техническими знаниями. Требование от членов исполнительной городской коллегии высокого образовательного и профессионального ценза составляет также характерную черту всего вообще германского муниципального строя. Существенно отличен от европейского германский порядок в отношении роли, играемой магистратом. Везде, где существуют исполнительные коллегии, оне имеют и свою более или мепее значительную особую компетенцию в отношении„ порученныхъ“ дел, а также, например, по назначению городских служащих, установлению разного рода такс и так далее; но поскольку на них возложено исполнение постановлений совета, оне находятся в более или менее подчиненном к нему отношении. Прусский лсе магистрат является исполнителем постановлении совета единственно постольку, поскольку он это сам находит нужным. Вернее даже будет сказать, что он выполняет только своисобственныяпо-становления, ибо постановления совета имеют силу только в том случае, если они состоялись по соглашению с магистратом. На магистрате же лежит обязанность, в случае признания им какого-нибудь постановления совета незаконным, передать его на рассмотрение правительственной власти. В действительности магистрат—не исполнительный орган совета, а равная ему и даже над ним стоящая инстанция, тот орган, которому принадлежит вся полнота и распорядительной, и исполнительной муниципальной власти. В этом отношении прусский магистрат аналогичен английскому совету с той огромной и существенной разницей, что он представляет собою коллегию профессиональных, хотя и выборных, но утверждаемых правительством чиновников.

Кроме предустановленных закопаем исполнительных коллегий под рэазньши названиями (управ, юнт, м таги стр ат ов), большинство западно-егвропейскнх законодательств дозво-лияет городским советам учреждать оособия исполнительные комиссии, как ииз членов совета, так и, вообще, ииз среды городских избирателей. ВЗ какой мере охотно прибегают к них учреждению в странах демокра-тгических, особенно враждебно относящихся к бюрократизации городских шеполнительных органов, можно судить по тому, что в одном Цюрихе, шапр., насчитывается более 70 комиссий, заведывающих различными отраслями городского хозяйства и городскими учреждениями. Существуют такие комиссии и в Пруссии, но здесь шх значение корректива против черезмерной бюрократизации городского управления умеряется тем, что оне состоят при магистратах под председательством их членов и не шмеют права непосредственного доклада городскому совету.

Во главе городской исполнительной власти стоит повсеместно лицо, обыкновенно избираемое советом и, большей частью, в нем же председательствующее (мэр, синдик, бургомистр, прево и др.). В некоторых государствах (Голландии, Бельгии) оно непосредственно назначается королем. В отступление же от общого порядка в некоторых швейцарских кантонах мэр избирается не коммунальным съездом, а непосредственно городскими избирателями. Особенность германских порядков в данном случае выражается, во-1), в чисто профессиональном характере этой должности (бургомистра), которая (с утверждения правительства) замещается исключительно лицами, сделавшими муниципальную службу своей профессией; во-2), в продолжительности срока, на который эта должность замещается: в Пруссии обыкновенно на 12 лет, в Мюнхене, Лейпциге, Штутгарте, Хемнице и многих других германских городах даже пожизненно; в-3), в обязательности высокого образовательного ценза: в крупных городах, располагающих правом иметь двух и даже более бургомистров, из которых один носит название обер-бургомистра, последний должен выдержать экзамен, доказывающий, что он обладает известными юридическими или административными познаниями, причем избавляется от такого экзамена только тот, кто уже раньше опубликовал известного рода научные работы или занимал соответственную должность. В Пруссии же в городах окружных бургомистр должен удовлетворять требованиям, которые предъявляются к аспирантам на высшия судебные и административные должности. Еще более высок уровень этого рода требований, предъявляемых к бургомистрам в Вюртемберге: факультет политических и государственных наук в тюбингенском университете, между прочим, и предназначен именно для подготовки бургомистров.

С должностью, о которой тут идет речь, связано выполнение не только муниципальных, но и государственных функций по „порученнымъ“ делам, и при том не только административных, но и судебных (в Англии, франции, Пруссии, Вюртемберге и др.). Повсюду, где лицо, эту должность занимающее, является одновременно по характеру своих функций агентом центральной правительственной власти, последняя пользуется правом отрешения его от должности. Между прочим, в Италии это право, совершенно уничтожающее общественный характер должности главы коммунальной администрации, компенсируется тем, что однородное же право предоставлено и коммунальному совету: по мотивированному письменному предложению, сделанному не менее, чем одной третью советников, коммунальный совет может мотивированным же постановлением, принятым двумя третями голосов, отрешить от должности почему-либо неугодного ему синдика. Та историческая парабола, которую проделала уже эта должность, начиная с всевластного французского мэра и кончая почти чисто декоративным мэром английским,—эта парабола неоставляет сомнения в том, что мы имеем дело с институтом, осужденным на исчезновение, с институтом, которому все меньше и меньше остается места по мере того, как Г. с. все более демократизируется, постепенно избавляясь от последних остатков бюрократизма и все более проникаясь началами, соответствующими понятью самоуправления.

Сообразно такой эволюции Г. с., по мере того как опека сменяется самостоятельностью, соответственно эволюционируют также органы надзора и контроля. Право утверждения постановлений совета перестает быть единоличным правом префекта (франция), а переходит к бюрократическому же, но коллегиальному учреждению (совету префектуры—там же—постановления об отчуждении и покупке недвижимых имуществ и т. н.). Это первая стадия. Вторая—переход этого права к полубюрократическим, полувыборным коллегиальным органам административной юстиции (провинциальная административная юнта в Италии, постоянная депутация — в Бельгии, провинциальная комиссия—в Голландии и так далее). Третья стадия—контроль высших инстанций местного же самоуправления (Швейцария, окружные советы в Пруссии, областные ландтаги в Австрии). Наконец, высшия стадии: контроль судебный (в Англии) и законодательных органов (большого совета в Швейцарии и парламента — в Англии). Понятно, что в условиях судебного контроля не может быть места даже намеку на какую бы то ни было опеку правительства над Г. с. Органы центрального правительства в этом случае имеют не больше прав, чем любой плательщик налогов, ибо обращаться в суд с ходатайством о признании незаконными постановлений совета может каждый городской плательщик. Само собою разумеется, что надзор был бы чисто платоническим, если бы в распоряжении надзирающих органов не было надлежащих мер воздействия на Г. с. На континенте главнейшия из этих мер следующия: 1) право инстанций, утверждающих бюджет, вносить в него не сделанные советом ассигновки на покрытие обязательных расходов, 2) право надзирающих инстанций непосредственно выполнить те акты, по закону для Г. с. обязательные, от выполнения которых оно уклоняется, 3) право тех же инстанций непосредственно приводить в исполнение утвержденные постановления совета, если того своевременно не сделал городской исполнительный орган, 4) право надзирающого органа в случае запутанности или медленности делопроизводства в учреждениях Г. с. назначать в них (за их счет) правительственного комиссара для приведения дел в порядок, 5) отрешение от должности главы городской исполнительной власти,а иногда и всей исполнительной коллегии, наконец, 6) роспуск общинного совета. В Англии все эти меры заменяются одной, наиболее соответствующей понятью самоуправления и в то же время наиболее действительной—судебным решением. В распоряжении английского центрального правительства, впрочем, имеется и еще одно средство воздействия на Г. с.,— лишение его субсидии, если оно ведет то дело, на которое субсидия предназначена, не так, как бы того желало правительство. Но, очевидно, в данном случае правительство выступает не столько в качестве власти, сколько в роли стороны, отказывающейся от договора в виду несоблюдения его другой стороной. Однако, изложенным не исчерпываются все существующие виды и формы контроля над Г. с. При всей бдительности государственных органов надзора один их надзор не может служить безусловной гарантией для интересов населения. Опыт устанавливает даже нечто гораздо худшее, именно, что вмешательство этих органов иногда только усугубляет вред, терпимый населением. Только контроль самого населения способен служить достаточной гарантией против нарушения муниципалитетом его интересов, и в наиболее прогрессивных законодательствах мы находим уже нормы, устанавливающия также контроль этого рода. Он осуществляется в раз-I ных формах. Наиболее важная изних—это муниципальный референдум, приближающий Г. с. к форме непосредственного народного управления. Классической страной муниципального референдума является Швейцария; но в частичном виде мы находим его уже и в трех монархических странах: Англии, Богемии и Италии. В Англии муниципальные советы могут промовировать билли (о расширении их компетенции) и расходовать необходимия на это средства только под тем условием, чтобы постановление совета по этому предмету было утверждено голосованием самих городских налогоплательщиков. В Богемии повышать старые налоги или вводить новые в целях получения средств, необходимых для устройства городских предприятий, коммунальный совет может только в том случае, если за такое повышение или введение нового налога выскажется не менее двух третей избирателей. В Италии, по закону 1903 года, референдум обязателен во всех случаях, когда совет решает произвести муниципализацию какого-либо предприятия. Избиратели простым „да“ или „нетъ“ должны высказаться за или против предположенной муниципализации; в том случае, если последняя референдумом отвергнута, предложение о ней не может быть возобновлено ранее истечения трехлетнего срока, но срок этот сокращается до одного года, если того потребует не менее трети избирателей. В Италии же имеет частичное применение и институт „народного иска“ (azione ророиаге). Это институт, с которым мы встречались уже в Англии, где, как было сказано, каждый налогоплательщик имеет право возбудить в суде дело о незаконности постановлений городского совета, вызывающих денежный расход. В Италии „народный искъ“ направлен не против незаконности действий или постановлений муниципального совета, а против нерадивости органов коммунального управления в отношении охраны интересов общины или сознательного попустительства их нарушению. В силу действующого коммунального закона, каждый городской плательщикимеет право за свой страх и риск предъявлять иски и возбуждать дела в охрану прав и в защиту интересов коммуны, а суд, в который поступили жалоба или исковое прошение, должен сделать постановление, обязывающее муниципалитет вступить в дело.

Из общих всему Западу черт коммунального устройства следует отметить еще следующия. Даже законодателю, наиболее проникнутому идеями равнения и шаблона, фактически нет возможности совершенно игнорировать основной определяющий фактор городской жизни — численность населения. Более или менее с ней считаются все законодательства: одни, как австрийское, саксонское, прусское, настолько, что находят даже необходимым два особых муниципальных строя для крупных и мелких городов,—другия, каковых большинство, ограничиваются тем, что ставят в зависимость от численности населения более или менее существенные частности организации городского управления. В результате повсеместно получается упрощенная организация, а частью и суженная компетенция мелких городов сравнительно с более крупными. В значительной мере тем же моментом—численностью населения—определяется и то обстоятельство, что почти все столицы (Париж, Лондон, Берлин, Вена, Брюссель, Стокгольм, Копенгаген) имеют особое муниципальное устройство, существенно отличающееся от обычного в каждом соответствующем государстве. Впрочем, кроме того, что столицы обыкновенно являются наиболее крупными в стране центрами скопления людских масс, тут имеет значение также их исключительная важность, как политических центров, в которых сосредоточены все высшия государственные установления. Общими чертами их муниципальной организации являются: во-1-х, подчинение столичного самоуправления усиленному контролю и надзору центральной правительственной власти, причем последняя, между прочим, сосредоточивает исключительно в своих руках столичную полицию безопасности, во-2-х, разделение города на мелкие муниципальные единицы, деятельность которых координируется центральным муниципальным органом.

Расположив страны Запада в порядке возрастающей демократичности их муниципальных учреждений и возрастающого проникновения их началом самоуправления, мы увидим, что порядок этот всегда резко изменяется с переменою признака, положенного в основу группировки. В одном восходящем порядке располагаются страны, если мы их сгруппируем по избирательным системам, в другом—если оне сгруппированы по объёму компетенции, в третьем— по степени самостоятельности и так далее Это значит, что западноевропейские страны в своем стремлении к возможно большему усовершенствованию муниципального строя начинают это совершенствование не в одно время и не с однех и тех же сторон своего коммунального устройства. Иначе и невозможно, если принять в соображение разнообразие действующих в данном случае причин и условий. Но повсеместная эволюция Г. с. в сторону какого-то идеального строя в результате всех группировок оказывается не подлежащей сомнению. При этом обнаруживается, что и самый идеал, каким, по крайней мере, он рисуется современному нашему правосознанию, представляет собою уже нечто конкретное, почти вполне осуществленное и испытанное, только не в его органической целости и полноте, а разрозненными частями в разных странах. Собранные воедино эти разрозненные части дают такую схему доведенного до высшей при наличных условиях степени совершенства коммунального самоуправления: 1) всеобщее, тайное и равное без различия полов избирательное право, 2) распорядительный орган, составленный по принципу Пропорционального представительства, 3) исполнительные органы, организуемые по свободному усмотре-нию самого распорядительного органа, с широким участием в них населения,—пред ним ответственные иему подчиненные, 4) замещение исключительно по выборам всех ответственных муниципальных должностей с правом Г. с. досрочно отрешать избранных от должности в случае потери ими доверия своих избирателей, 5) компетенция, распространяющаяся на все местное управление городского поселения, включая сюда и область чисто местных польз и нужд, и поддающиеся местному ограничению предметы государственного управления, 6) полная самостоятельность, обеспеченная судебным контролем, наконец, 7) референдум и право „народного иска“.

В прямую противоположность тому, что мы только что видели на Западе, наше муниципальное законодательство на протяжении более века проявляет устойчивую тенденцию к стремлению вспять. XIX век начинается с отмены—в 1800 г. Павлом I—созданного Екатериной II городского самоуправления (смотрите город в России, XV, 648) и замены его почти чисто бюрократическим управлением. Со вступлением на престол Александра I, в 1801 г., действие Жалованной Грамоты городам восстановляется, и Город. ИИолож. 1785 г. с небольшими модификациями и за небольшими исключениями остается в силе вплоть до городской реформы 1870 г. Однако, это сила—чисто бумажная. Муниципальная реформа, произведенная Екатериной II, была не столько реформой, сколько революцией, ибо не усовершенствовала стария учреждения, а поставила на их место совершенно новыя, построенные на новых же началах, являвшихся коренным отрицанием старого порядка. Это-начала всесословности и самостоятельности, являющияся основными предпосылками истинного самоуправления Тем не менее, муниципальная революция 1785 г. была уже заранее роковым образом осуждена на бесплодие, потому что совершена была сверху чисто кабинетным путем, исходя изт теоретических соображений, а не вт силу категорического императива снизу, со стороны заинтересованного в городском деле населения. Новое городское самоуправление было создаш без соображения с живой действи-

“гельностью, как государственною, так и специально городского, с наличными потребностями, с реальным соотношением общественных сил. Не только в XVIII, но на протяжении / девятнадцатого века несоответствие новых муниципальных правовых норм действительности и вытекавшим из нея потребностям должно было быть, поэтому, огромным. И черезвычайно характерно для законодательного творчества Екатерины, что несоответствие проявилось именно в черезмерной широте новых норм,— такой широте, что, с одной стороны, ихъне мог вместить в себетогдашний государственный строй; с другой, оказался безсильным наполнить их живым и деятельным содержанием тогдашний город. В представлявшем собою систему организованного произвола самодержавно - бюрократическом и сословно-крепостническом государственном строе не могло быть достаточно места ни для всесословности,ни— тем более—для самостоятельности общественного управления. В лишенном промышленного и культурного значения городе, в составе сословий которого самое многочисленное — мещанское— почти сплошь занималось земледелием и не имело потому никаких специально городских интересов, точно так же, как никакими своими интересами не было органически связано с городом только „проживавшее“ в нем дворянство,—в таком городе, каким был русский город вплоть до последней трети прошлого века, не могло и возникнуть сколько - нибудь серьезных всесословных нужд и потребностей, удовлетворение которых могло бы составить задачу всесословного городского хозяйства, следовательно, и управления. Наконец, со стороны той части населения, которая должна была быть более или менее близко заинтересована в городском деле и состояла частью из разночинцев, главным же образом—из купцов и мещан же (живших мелкими городскими промыслами),—от этой части населения трудно было, принимая во внимание ея культурный уровень, ожидать сознательного отношения к обще-городским нуждам, и еще менее моленобыло, считаясь с ея навыками, забитостью и бесправием, предполагать в ней способность противостоять начальственному произволу. Естественно, что на протязкении первых двух третей XIX в мы наблюдаем, как под суровым давлением извне, лишенное внутренней энергии и внутреннего, соответствующого форме содержания и потому в огромной степени „пустотелое“ городское самоуправление постепенно деформируется, сокращается, сжимается и, наконец, фактически совершенно исчезает. С самого начала номинально всесословное, оно становится в действительности купеческо-мещанским. От самостоятельности скоро не остается ни малейшого следа: шестигласная дума превращается в слепую и послушную исполнительницу губернаторских распоряжений. Вместе с тем, в силу того закона, что с прекращением функции атрофируется и выполняющий ее орган, мало-по-ма-лу отмирают и атрофируются те части муниципального организма, которые в наибольшей мере воплощали в себе общественное начало: к половине XIX в не оказывается уже на Руси ни одного города, где имелась бы еще общая дума, и только в немногих городах продолжают еще существовать депутатские собрания. Обследование же, произведенное в 1867 г., обнаружило не мало городов, где исчезла и шестигласная дума, следовательно, не осталось никаких органов городского самоуправления: ни распорядительных, ни исполнительных. Да и была ли в них надобность там, где, с одной стороны, не существовало общегородских задач, с другой — все равно всем безконтрольно распоряжалась губернская власть, имевшая к своим услугам наиболее соответствующий ей исполнительный орган—полициюе

Систематическое вырождение екатерининского городского самоуправления, обусловливая собою жалкое состояние городского хозяйства и скудость городских касс, таким образом, частью косвенно, частью непосредственно задевало— и нередко весьма чувствительно— интересы казенные и правительственные. Уже одно это служилодостаточным стимулом для правительства — предпринять новое, наиболее соответствующее его интересам преобразование городского управления. В 1821 г. начинается работало пересмотру Городового Положения, завершающаяся четверть века спустя част-нойреформой—введением в Петербурге Город. Пол. 1846 г., распространенного затем, с некоторыми изменениями, на Москву, Одессу и Тифлис. Эта реформа, давшая несколько существенных технических улучшений, делает крупный шаг назад в смысле принципиальном. Его характерные черты: черезвычайное повышение (в 6 раз) избирательного ценза, более резкое проведение сословного принципа и сугубая бюрократизация городского управления, не только путем усиления правительственной опеки, но и прямым введением в состав „распорядительной думы“ назначаемого министром внутренних дел „члена от короны“.

Крестьянская реформа, коренным образом изменившая социально-экономическую и отчасти политическую структуру русского государства, создав вместе с тем совершенно новия условия городской жизни, снова резко и повелительно поставила на очередь вопрос об общей для всей России городской реформе. Решением этого вопроса явилось Городовое Положение 1870 г. Будучи одним из заключительных актов великой эпохи реформ, это Положение не могло не отразить в себе реакционных тенденций, которыми правительство все более пропитывалось по мере удаления от 19 февраля. Абсолютно нормы нового Положения (в особенности, главнейшия, определяющия избирательное право, компетенцию и пределы власти Г. с.), шире соответствующих норм Положения 1785 г. Но в то время, как последнее было значительно шире дореформенной городской действительности и открываемых ей возможностей, Город. Полож. 1870 г. значительно уже тех возможностей, которые возникли в условиях нового, пореформенного города и которые действительно приняты были в расчет в первоначальном, широко задуманном, но неосуществившемся плане городской реформы. И не только в таком относительном смысле Городовое Положение 1870 г. делает попятный шаг в сравнении с Положением 1785 г.; оно становится и абсолютно ниже последнего введением в группировку избирателей строго классовой) принципа: прежняя шестиразрядная система (смотрите XV, 650), строго сословный характер которой к тому же существенно нарушался всесословным составом первого разряда и сараси-taires’aMH пятого,—эта система открывала возможность несравненно большей равномерности представительства, чем то обратно-пропорциональное представительство, которое создано было в 1870 г. путем раздела избирателей, сообразно размеру уплачиваемых ими городских сборов, на три класса, из которых каждый, независимо от численности его состава, избирал одинаковое с другими количество гласных.

Само собою разумеется, что крайняя неравномерность представительства в огромной степени уничтожала ту пользу, которую городское население могло бы извлечь из большой широты избирательного права. Но широта эта, во всяком случае—и в этом ея большое принципиальное значение— была такова, что в мелких и средних городах избирательное право было фактически почти всеобщим, открывая доступ к избирательным урнам и малоимущей массе городского населения. Не менее серьезное принципиальное значение имело категорически выраженное в законе признание самостоятельности Г. с. Но именно эти два важнейших основания реформы 1870 г. заранее осуждали на гибель вновь созданный муниципальный строй по той простой причине, что самостоятельный—хотя бы только номинально—орган местного самоуправления, базированный на широко - демократическом избирательном праве, коренным образом несовместим с самодержавным политическим строем. Исчезновение первого становилось, поэтому, роковой неизбежностью с того момента, как правительство вздумало бы серьезнозаняться укреплением незыблемости последняго. В конце 80-х и начале 90-х гг., как известно, правительство, действительно, усиленно занялось таким укреплением, и в результате—вместе с другими приобретениями, сделанными русским народом в освободительную эпоху, у него было отнято и Городовоо Положение 1870 г. Той задачей, которую поставил себе на этот раз законодатель—приведение городского управления в строгое соответствие с самодержавно - бюрократическим строем государственной власти, сделав его вместе с тем возможно более верным и послушным слугою последней, этой задачей с логической неизбежностью предопределялись и те диаметрально-противоположные предыдущим начала, которые имели быть положенными в основание нового городского устройства; место самостоятельности должна была занять административная опека, широкое же общественное участие в городском управлении должно было смениться возможно большей его бюрократизацией.

При всем усердии творцов контр-реформы совершенно устранить из городского управления общественный элемент оказалось невозможным, так как по существу многих задач, лежащих на этом управлении, такое устранение поставило бы в затруднительное положение самое правящую бюрократию. Городское управление продолжает, поэтому, оставаться „городским общественным управлениемъ“ рядом и параллельно с „городским полицейским управлениемъ“, но исчезает „городское общество“, как субъект права, и остается только „городское поселение“, как объект управления. Избирательное право предоставляется ничтожному меньшинству городского населения, предполагавшемуся— и не без основания, как показал опыт—наиболее приверженным к самодержавно - бюрократическому строю. Это, во-1), владельцы недвижимых имуществ, обложенных оценочным в пользу города сбором и стоющих по оценке от 300 р. в мелких городах до 3.000 р. в столицах, во-2), владельцы торговых и промы

шленных заведений, выбирающие купеческие свидетельства. При этом евреи совершенно лишены избирательных прав. В результате—избирательное право оказывается предоставленным едва одному проценту городского населения; его лишены: вся рабочая масса, все ремесленники, все мелкие торговцы и домовладельцы. Это— во-первых. Во-вторых, как то установлено пишущим эти строки на основании избирательных списков (смотрите журнал „Народное Хозяйство“, ноябрь и декабрь 1901 г.), в большинстве провинциальных городов главную массу цензовых домовладельцев составляют служащие и отставные чиновники разных ведомств и всякого ранга, так что в общем на 100 избирателей купцов приходится от 120 до 150 избирателей разночинцев. Создан, таким образом, городской избирательный корпус, во-1-х, чуждый интересам трудовой массы, во-2-х, в огромной степени пропитанный бюрократическим духом и уже поэтому очень мало склонный и способный оказывать противодействие бюрократическому давлению на городское управление. Городовым Полож. 1892 г. приняты особия меры, чтобы специфические особенности избирательного корпуса определяли собой соответствующия, но только еще более резко выраженные особенности городского распорядительного органа: состав городской думы сокращен вдвое и даже втрое против прежнего (от 20 до 160 гласных, смотря по количеству населения и административному рангу городов). Создано, таким образом, ровно столько думских мест, сколько, по предположению законодателя, может быть замещено канди-тами, представляющими интересы наиболее крупных цензовиков. На тот же случай, если бы у последних почему-либо не хватило сил для заполнения всего думского комплекта, Город. Положение избавляет их от необходимости замещения свободных мест представителями более мелких интересов, узаконяя недовыбор одной трети гласных, — сделавшийся в нашей муниципальной практике обычным явлением. Естественно, что по дан-

2ибным о ценности и доходности недвижимых имуществ гласные дают теперь вдвое и даже втрое высшую среднюю имущественной состоятельности, чем избиратели, так что по своим имущественным интересам состав городских дум стоит еще дальше от массы городского населения, чем избирательный корпус. Неизбежна и большая сравнительно с этим корпусом бюрократичность городских дум. Имея часто численный перевес в рядах городских избирателей и, обыкновенно,уже в силу своей большей интеллигентности, обладая большей активностью, разночинцы, естественно, получают еще большее преобладание в городских думах. Последния к тому же составляются не исключительно посредством выборов: в состав их входят также гласные по прямому назначению администрации и члены ex officio. Во всех тех случаях, далеко не редких, когда недовыбор гласных превышает Вз состава, недостающее до полного комплекта количество гласных назначается администрацией из гласных предыдущого четырехлетия, хотя бы даже забаллотированных на новых выборах. В городах же еврейской черты оседлости администрацией назначается известное число гласных евреев J). Кроме того, в состав городской думы входит председатель уездной земской управы и представитель духовного ведомства. Наконец, существенно отзывается на составе городск. дум обязательность посещения гласными ея заседаний под страхом кары за неявку,—мера, принижающая звание гласного и отбивающая охоту добиваться его у всякого, кто дорожит своей независимостью и в то же время не имеет каких-либо сильных личных или общественных стимулов к тому, чтобы, поступившись ею, принять это звание. Каждый шаг думы строго регламентирован, число заседаний ограничено минимумом в 4 и максимумом в 24 в

’) Вообще, число гласных аз нф-христиан, хотя бы последние преобладали в избирательном корпусе, но может превышать xjb части общаги числа гласных.