> Юридический лексикон, страница > Государственная служба

Государственная служба

Государственная служба (Officium, Amt) есть известное юридическое отношение, возникающее для данного лица, вследствие принятия им определенной государственной должности (смотрите этот термин). Положение лица, вступающого в государственную службу, определяется совокупностью отношений его к государству и к главе государства. Способ возникновения этих отношений, их содержание и способы прекращения представляют своеобразные признаки. Юристы прежних времен стремились подвести служебные отношений под понятие тех или других^{1^{видов договора; но большинство юристов новаго времени видит основание всех служебных отношений именно в томъ акте государственной власти, которым данное лицо призывается к отправлению известной должности, в силу назначения (Austellungsdekret). Хотя в процессе назначения на должность м^{ч^{жно различать элементы двухстороннего договора—предоставления должности и принятия ея— тем не менее двухсторонность этого акта не дает права заключать о его частно-гражданском характере, Назначение на гражданскую должность не влечет за собою просто обмен услуг между правительствомъ и частным лицом, а назначенное лицо облекается известною долею власти, которою оно пользуется от имени главы государства и для го“}}}}

сударства. С самого начала своей служебной деятельности, лицо, вступающее в государственную службу, приобретает значение органа целого политического союза. Поэтому, приказ о назначении рассматрива- ется как специальный закон (Lex specialis), имеющий свое самостоятельное содержание и влекущий за собою особия последствия.

Как определение на службу государственную не есть частный договор, так и прекращение служебных отношений или видоизменение их не может быть также“ подчинено обыкновенным условиям частныхъ сделок. Государственная власть, избирая пригодный для общественныхъ целей орган, обставляя назначение на должность известными условиями, должна пользоваться и правом перемещения, увольнения и исключения из службы также под известными условиями, обеспечивающими интересы государства.

Правда, что и в отношениях служащого к государству следует различать два элемента:основной или государственный,обнаруживающийся въ самом отправлении служащим своей должности, имеющей публичный характер, и частипый или добавочный, принадлежащий служащему лично и, в известных случаях, могущий даже быть защищаемым искомъ); но и этот частный элемент не дает повода подвести служебные отношение под понятие тех или других видов договора. Лицо, вступающее в государственную службу, входя в состав правительственного организма, действует, в принципе, не на основании договора, а по поручению главы государства, во имя которого отправляется правосудие,. Подъ соблюдением известных законных условий, все лица, состоящия на государственной службе, подчинены главе государства и обязаны исполнять его требования, отправлять свою должность в его духе. Служащий составляет особый общественный класс с своими специальными правами и обязанностями. В силу этих условий, к разряду лиц, находящихся на государственной службе, не могут быть причислены вообще те лцца, которые служат органами других общественных организмовъ —церкви, обществ и тому подобное. Понятия служащого лица, по общему правилу, соединяются с понятием лица, занимающого определенную государственную должность; с понятием же < должностей“ соединяется осуществление одного из прав государственного верховенства, но делегации главы государства. Отсюда следует, что чиновником, в тесном смысле слова, может быть названо только лицо, получившее в свое самостоятельное заведывание, под условием ответственности, определенную часть управления. Служащее лицо, занимающее должность, есть власть,

) Например: право на жаюванье, право на пенсию и право на вознаграждение за вред и убыток, понесенные им при исполнении служебных ооязанностен.

имещая право решать самолично или коллегиально, известные вопросы в кругу своей компетенции (смотрите Государственная должность).

Хотя служебное положение и характер службы всех органов государственной власти и представляют некоторые общия черты, тем не менее из существа некоторых задач государства, из природы отдельных функций власти, вытекает необходимость разграничить отдельные виды и роды государственной службы, подчинив каждый из нихъ особым условиям. С развитием правильных начал администрации в современных государствах Европы, установилось различие между военною и гражданскою службою, между судебною и адмииистратив-ною. .Последнее различие принято нашим законодательством лишь со времени введения судебной реформы, когда у нас впервые провозглашена была несменяемость судей, в виду того, что существо судебных должностей требует большей самостоятельности и независимости лиц, ихъ занимающих.

Сравнивая условия вступления на государственую службу, установленные нашим русским законодательством, с условиями, требуемыми главнейшими иностранными законодательствами, нельзя не заметить, что хотя между ними и есть большое сходство, однакож существуют и крупные отличительные черты.

Право вступления в государственную службу в западной Европе вообще обставлено следующими условиями:

1) Оно принадлежит всякому природному подданному государства, без различия происхождения и вероисповедания. По общему правилу, иностранцы не допускаются к занятью государственных должностей, хотя это правило и допускает исключения, особенно в области ученой и учебной. Такие же правила приняты и нашим законодательством, исключая вероисповедания. Хотя, по точному смыслу 2 ст. III т. уст. о службе от Щравйт., различие вероисповедания и племени не должно составлять препятствия к определению на службу, тем не менее, до последнего времени существовали строгия ограничения относительно евре“ ещ которыя, впрочем, немного смягчились лишь с начала шестидесятых годовъ).

2) Поступление на службу, с правом занятия всех должностей,

) В .186.1 году дозволено допускать на государственную службу по всем ведомствам евреев, имеющих дипломы российских университетов на ученые степени, хотя льгота эта, можно сказать, существует только de jure, но de facto число евреев на государственной службе по всей обширной империя весьма ничтожно, не смотря на то, что контингент евреев, имеющих ученые степени отечественныхъ университетов, в настоящее времл уже довольно^{!^{значителен. -}}

принадлежит преимущественно лидам мужского пола. Лица женского пола допускаются к занятью только некоторых специальных должностей, а общих—только определенного класса. Так, во франции, например, женщины, сверх учебной части, допускаются еще к занятью должностей по почтовому управлению без ограничения, а по другим—к должностям, жалованье которых не превышает 2000 франков в год. И в нашем законодательстве пол есть одно из условий государственной службы и лица женского пола принимаются на службу, главным образом, по учебному ведомству. Немногочисленные исключения существуют по другим ведомствам. Наир. по счетной, телеграфной и некот. другим.

3) Поступающий на службу должен обладать гражданскою честью. Поэтому, лица, по суду ограниченные в своих правах за преступления или объявленные несостоятельными должниками, не могут вступать в государственную службу, как лишенные доверия государства. обладание гражданскою честью есть одно из главных условий государственной службы и по нашему законодательству. Не говоря уже о том, что лишение всех, некоторых или особенных прав состояния влечет за собою утрату на всегда права вступать на государственную службу, наш закон знает еще лишение права поступать на государственную службу в течении некоторого времени. Напр. выход из духовного звания, несостоятельность—до закрытия конкурса и определения свойства несостоятельности, расточительность—до снятия опеки и тому подобное. Исключенные же из духовного звания за пороки, вовсе не принимаются на службу.

4) От поступающих на службу требуется определенный возраст. Хотя по иностранным законодательствам, общий срок гражданского совершеннолетия не есть необходимое условие для поступления на службу, тем не менее сроки возраста различаются по природе должностей и качеству службы. Тоже самое принято и нашим законодательством. Общее совершеннолетие для гражданской деятельности начинается с 21 года от рождения, но, в отношении государственной службы, сделано исключение. Так, согласно 13 и 14 ст. уст. о службе, причисление къ гражданскому ведомству дозволяется по достижении 14 лет, с тем, чтобы недостающие годы до 16 лет не шли в счет действительной службы, а начало действительной службы считается с того времени, когда служащему минет 16 лет.

- 5) В тех государствах, в которых признано начало всфоб“

щей воинской повинности, желающий вступить в гражданскую службу, обязан предварительно отбыть ее. Со введением всеобщей воинской новиишости в России, поступление на государственную службу также обусловливается отбытием в установленном порядке этой повинности. За то же право вступление в гражданскую службу дается лицам, хотя и состоящим в запасе (уст. воин. ст. 23).

Сверх этих условий, все государства требуют от лиц, желающих быть его органами, доказательств способности к службе, доказательств специальной к ней подготовки. Это условие известно под общим термином образовательного ценза. Но не во всех государствах существуют одинаковия правила по поводу условия «образовательнаго ценза » .В Германии и в Англии установлены государственные экзамены (смотрите это слово), а в других государствах, обгцее и специальное образование доказывается дипломами высших учебных заведений. К последней категории принадлежит и Россия, которая, впрочем,к ней присоединилась лишь с последнего времени и то только в отношении одного судебнаго ведомства. Наше коренное русское законодательство вообще не заключаетъ в себе требования, чтобы лица, вступающия в ту или другую отрасль службы, непременно имели известный уровень образования. Оно не знает умственного ценза, как общого правила. По своду законов 1857 года, образование дает лицам, поступающимъ на государственную службу, только известное преимущество и некоторое предпочтение. Преимущество это состоит в сокращении срока на получение чипа, а предпочтение заключается в том, что, при выборе кандидатов, «окончившие полный курс в гимназиях принимаются на службу предпочтительно тем, кои не обучались в гимназиях, или других равных по предметам преподавания заведенияхъ» (уст. о службе отъ правительства т. III св. зак. ст. 86). Но термин, «предпочтительно» не имеет достаточной юридической определительности и силы, а содержит в себе только род совета начальству, принимающему на службу. Получение же высшого образования считалось роскошью и требовалось только в исключительных случаях. Лишь со времени введения у насъ новой судебной реформы законодательство наше, по отношению к ли^{1 ^{дам, вступащим на службу по судебному ведомству, стало гораздо требовательнее. В судебных уставах обнаруживается уже стремление сделать юридическое образование необходимым условием для занятия судебных должностей (учр. суд. уст. ст. 203). Творцы наших судебных уставов признали, что умственные условия способности к судебному званию состоят в юридическом образовании. Вот что говорит профессор К. Малышевъ), по поводу вопроса о необхо-}}

) .«Курс Граж. Права“ т 1-й стр.94,

димости для судей юридического образования: «Задача юридического образования заключается в том, чтобы познакомить нас с системою права, которая подлежит судебному охранению и на основании которой суд должен действовать; следовательно, это условие составляет кардинальный пункт в организаций правосудия, так как не_ возможно охранить такую сложную систему, как законодательство целой страны, если судья не знает того, что вверено его охранению. В су-допроизводсте вообще нельзя сделать ни одного шага без вопросов оправе, о законе и самый честный судья, даже с высшим религиознонравственным направлением и с потомственным цензом но происхождению, при отсутствии основательных и точных сведений о праве, не в состоянии будет удовлетворить требованиям правосудия и будетъ плохим защитником прав граждан, и ненадежным блюстителемъ закона, потому что право есть система положительная, исторически вырастающая, ее нельзя заменить ни религиозным миросозерцанием, ни чутьем честного человека, ни здравым смыслом. Вот почему въ тех странах, в которых нет юридического образования, расстроено и правосудие. Только с развитием юридической культуры улучшается и процесс. Что образованные юристы постепенно сосредоточивали все правосудие народов в своих руках, вытесняя из судов элементъ народный, выборный, сословный, церковный и так далее—это исторический факт. Этому классу специалистов обязаны современные государства, Западной Европы установлением прочной и надежной системы охранения прав. В настоящее время на Западе Европы юридическое образование считается за conditio sine qua non для судебной службы >. У насъ в России, в прежнее время, до судебной реформы, правительство наше, хотя и сознало, что юридическое образование судей есть краеугольный камень правосудия, однако оно не могло предпринять мер к замещению всех судебных должностей лицами, приготовленными к званию судей в высших учебных заведениях, потому что лица с специальным юридическим образованием были у нас большою редкостью. В среднихъ и низших инстанциях судьи были выборные и главным делом считалось то. чтобы судья был дворянин, купец и так далее Предполагалось, что дворяне, как служилый класс, естественно способны к службе гражданской и что купцам ближе всего знать торговое право, как податному народу свои обычаи. Главными законниками считались одни только секретари, на которых возлагалась обязанность подводить к делам законы для руководства судей с росписию ю секретаря, <что узаконения приличные назначены вег, и что более приличных узаконений-не имеется> (т.×ч. ст. 461); но и эти законники, в редких случаях были слушателями юридического факультета, а большей частью выходили из практической школы, обладая навыком к закону. Даже в сенате—этом высшем судилище государства—члены судебных департаментов не всегда были юристами но специальности. Сенаторы назначались из первых трех классов чинов гражданских ц даже военных, за их заслуги в гражданских и административныхъ должностях, или на военном поприще. Одним же и важнейших результатов судебной реформы надобно считать то, что она обратила серьезное внимание па необходимость юридической подготовки к судебному званию, хотя, по обстоятельствам времени, этот принцип не мог быть тотчас же проведен в жизнь со всей строгостью и во всей полноте. Это видно из 203 ст. учр. суд. уст., по которой судебные должности могут занимать лица, или имеющия аттестаты университетов и других высших учебных заведений об окончании курса юридических наук, или же доказавших на службе свои познания по судебной части». Последняя альтернатива есть временная уступка, основанная на том, что, при начертании судебныхъуставов, у нас было недостаточно людей юридчески образованных (смотрите мотивы к этой статье).

Профессор Градовский“) не одобряет альтернативы 203 ст. учр. суд. уставов. Он находит, что ст. 203, ставя на одну доску юридическое образование, полученное в одном из высших учебных заведений, с практическими сведениями, приобретенными на службе, открывает судебному управлению широкую возможность выбора, и, такимъ образом, необходимость юридического образования, провозглашенная судебными уставами, может оказаться фикцией. Тем более, что закон. не определяет ни срока, в течении которого лицо может «доказать» свои практические познания, ни самого рода его деятельности. Но вряд ли эти опасения почтенного профессора справедливы. Двадцатилетнее существование в России новой судебной реформы доказывает, что судебное управление, не смотря на широкий простор выбора, само старается пополнить контингент чинов судебного ведомства лицами, получившими юридическое образование, и, если среди громадного судебного персонала и встречаются некоторые лица без юридического образования, то, по всей вероятности, они доказали свои практические поз-иания по службе и но судебной части, которые уравновешиваются съ знаниями, приобретенными в стенах высших учебных заведений.

В заключение обратим внимание еще на одну особенность нашего устава о службе от правительства, которой нет в иностранных за-

) См. «Начала Рус. Госуд. Права», т. II, ст. G5.

Госуд. банкротство—госуд. чины.

397

конодательствах. По русским законам особенным условием для поступления на службу является происхождение. Происхождение открывает, доступ на государственную службу прежде всего дворянству. Хотя жалованные грамоты Петра ИП и Екатерины II освободили дворянство отъ обязательной службы, но законодательство наше продолжает смотреть на дворянство, как на сословие, по преимуществу призванное к государственной службе. Оно неоднократно и настойчиво выражает этотъ взгляд, как в III, так и в других томах свода законов. Поэтому дворяне потомственные и дети личных дворян имеют преимущественное право поступления на службу; лиц же податных классовъ закон положительно воспрещает принимать на государственную службу (т. III уст. о служ. ст. 4). Тем не менее, лица из податных классов могут получать это право по образованию. Происхождение, имеющее такое значение при поступлении на службу, имеет также сильное влияние и на прохождение ея. Если права происхождения нейтрализи-руются, до известной степени, правами образования, то последния, в свою очередь, ослабляются правами происхождения.