> Энциклопедический словарь Гранат, страница 166 > Государственный контроль принадлежит к числу позднейших учреждений

Государственный контроль принадлежит к числу позднейших учреждений

Государственный контроль принадлежит к числу позднейших учреждений, назначенных к обслуживанию публичного хозяйства. Так как г. хозяйство представляет из себя организацию экономических и политических средств, то и отдельные г.-хозяйственные институты характеризуются двойственностью своей природы и цели. Первия попытки ввести контроль в г. хозяйстве относятся к далекому прошлому, к эпохе королевского хозяйства. Эти попытки были продиктованы прежде всего интересами самого короля, как хозяина, владевшего обширным хозяйством и по большей части располагавшего своевольными и корыстными слугами. Тогдашний контроль был домашним делом короля и был совершенно лишен всякого публичного значения. Публичный элемент внедряется в контрольное дело с появлением сословного государства, когда право короля взимать налоги было обусловлено согласием на это сословий. Сословия давали своо согласие на налоги под условием их контроля над собиранием налогов и расходованием собранной суммы. Так как в эпоху сословного государства податной доход составлял лишь незначительную часть королевских доходов, то контрольные права сословий были очень ограниченными. Кроме того, сословиям никогда не удавалось ввести планомерный контроль даже над теми суммами, которые были собраны с их согласия. Абсолютное государство, выступившее на смену сословного режима, создавало условия для развития лишь хозяйственного контроля, лишенного публичного элемента. Необходимость контроля диктовалась возроставшими размерами хозяйства. Всякая властьнуждается в упорядоченных финансах. Эту нужду особенно сильно ощущало старое государство, так как рост его расходов опережал развитие доходных источников, а недостаток в средствах часто был результатом финансового неустройства. В поисках средств предпринимали различные финансовия реформы, среди которых видное место занимали реформы бюджетно-контрольного содержания. Как правило, финансы абсолютного государства обыкновенно находились в беспорядочном состоянии. Казнокрадство и расхищение государственной собственности принимало чудовищные размеры. Старое государство не смогло организовать правильного Г. к. и пыталось заменить систему планомерного контроля системой уголовных репрессий. Во франции, при королях, „когда министры финансов плохо справлялись с делом, с ними разделывались очень легко: им или рубили голову, или их ссылали. От Ангерана де-Мариньи до Неккера насчитывается 37 колесованных, повешенных или сосланных министровъ“—так вспоминали во фр. сенате в 1889 г.—Г. к. получает свое развитие с момента развития публичного хозяйства, т. е. вместе с появлением конституционного государства. Конституционное государство создавалось на почве недовольства старым режимом, при этом финансовый фактор сыграл крупную историческую роль. Поэтому на страницах конституционных хартий отчетливо были записаны права народного представительства на контролирование публичных средств. Политический контроль парламентов послужил исходным пунктом в организации административного контроля; последний в своем развитии был связан с общей эволюцией системы управления. Кроме коиституционного фактора в развитии Г. к. значительную роль сыграли возраставшие размеры публичного хозяйства. Удачно заметил Лассаль: „патриархального абсолютизма было достаточно для прежних патриархально-ограниченных отношений, для бюджета в 55 миллионов, из которых при том больше пятой части доставлялосьс коронных имуществ; но бюджет в 144 миллионов уже нельзя взыскивать простым указомъ“. Здесь подчеркивается политическая роль бюджетного законодательства, но вместе с тем можно добавить, что большое хозяйство нельзя вести без проверки, без тщательного надзора. В тех странах, которые в новое время обзавелись большим внешним долгом, введение действительного Г. к. было ответом на требования государствен. кредиторов или в интересах публичного кредита. Этот мотив сквозит в истории русского Г. к. Те страны, которые задолжались на внешних рынках и по состоянию своей государственности не смогли организовать настоящого Г. к., были вынуждены подчиниться иноземному контролю. Повсюду условием успешности развития контрольного дела было развитие бюджетной техники: многие бюджетные формальности главным образом направлены к облегчению действительного контроля над государств. хозяйством и финансовым управлением.

Задача Г. к. заключается в том, чтобы проследить за осуществлением в публичном хозяйстве принципов законности и целесообразности. Для осуществления этой задачи Г. к. должен обладать известной совокупностью приемов и учреждений. В каждой стране система Г. к. слагается в обстановке местных условий, поэтому в организации контрольных учреждений отдельных стран имеются резкие особенности. В Англии и Бельгии, например, приходование и расходование казенных сумм находится в руках частного банка, в других странах—в руках казенных учреждений. Эта различная система управления текущими рессурсами государства отражается и на устройстве Г. к. Но основные принципы современного Г. к. в общем сходны во всех конституционных странах. Главнейшим требованием, предъявляемым к современному контролю, является его независимость, вполне самостоятельное положение в ряду других государств. учреждений. Эта независимость достигается двояким путем. В некоторых странах высшим контрольным учреждением является счетная палата (cour des comptes), организуемая по принципу высшого суда. В тех странах, где бюджетное право народного представительства получает наиболее яркое проявление, счетная палата является органом парламента: члены счетн. палаты назначаются парламентом (Бельгия). Такой системой достигается наиболее чистый тип контроля, которому приходится контролировать не парламентские, а правительственные учреждения. В других странах счетн. палаты организованы были в такие моменты, когда народное представительство не обладало полнотою бюджетных прав. Поэтому в этих странах состав счетн. палаты определяется волей главы государства (франция, Пруссия). Но вместе с тем этим палатам даются необходимия гарантии, прежде всего несменяемость и полная независимость от других ведомств. Вторым требованием современного Г. к. является его публичность, достигаемая тем, что отчеты контроля делаются общим достоянием. Наконец, третьим основным требованием является документальность, что выражается в необходимости обосновывать каждое действие власти, связанное с бюджетом, надлежащими документами и ссылками на соответствующий закон. Г. к. долгое время был последующим, т. е. он оценивал бюджетные факты после того, как они были уже совершены. При-матство последующого контроля объясняется тем, что в былое время вся система управления покоилась на репрессивном принципе. Правительство было заинтересовано в том, чтобы узнать, как действовали его подчиненные органы. Парламенты интересовались тем, как выполнен установленный ими бюджетный закон. Такая организация контроля оказалась неудовлетворительной потому, что она не могла воспрепятствовать нарушению закона. Необходимо было ввести предупреждение нарушения закона (превентивная система), что и выразилось в учреждении предварительного Г. к. Расходование казенной суммы предваряется согласием контроля, проверяющого формальные и материальные основания расхода. Контроль при этом анализирует легальный титул расхода и целесообразность его. Эта система в значительной степени связывает исполнительную власть, так как она лишает возможности пользоваться распространенной повсюду системой превышения разрешенных кредитов. Наиболее полно идея предварительного Г. к. выражена в Англии и Бельгии. Во франции и других странах главенствует последующий Г. к. с уступками в сторону предварительного. Идея предварительного Г. к. хорошо освещена одним итальянским автором в след. словах: „последующого контроля достаточно для подъотчетных чиновников, потому что они вносят залог. Но министры не дают залога, который обеспечил бы государству ущерб, причиненный ими. Необходима, следов., гарантия, которая во-врфмя приводила бы в действие их ответственность“. В России, где чиновники вообще не вносят залогов, предварительный Г. к. был бы особенно уместен.

В конституционных странах отчеты Г. к. подлежат утверждению законодательных учреждений. Утверждая отчет, парламенты дают правительству,absolutorium“, так сказать, окончательный отпуск по бюджету данного года. Дефектом самых совершенных систем современигого Г. к. является то, что контрольные отчеты слишком поздно восходят на утверждение народных представителей: это ослабляет интерес к ним. Если в культурных странах случаи грубого казнокрадства сделались исключением, то общим правилом сделались случаи формального нарушения бюджетного закона: превышение кредитов. Бюджет, утвержденный парламентом, и бюджет исполненный—часто несравнимия величины. Это ведет к накоплению текучого долга и к непрочности бюджетного баланса. Г. к. почти безсилен бороться с этим злом, так как формальные нарушения часто диктуются не произволом распорядителей кредитами, а необходимостью. Устранение этих случаев зависит от радикальныхперемен в бюджетной структуре и технике. В настоящее время на Западе постепенно нарастает крупная проблема реформы бюджета и контроля в целях их упрощения и придания большей целесообразности тому, что иронически называют „Иа navette budgetaire“.

В России впервые введен Г. к. в 1811 г. Вековое его существование до этих пор не увенчалось положительным успехом. До этих пор русский Г. к. страдает существенными недостатками. До 1862 г. ведомства контролировали сами себя. Такой автоконтроль был тождественен отсутствию всякого контроля. Реформа1862 г., положившая начало современному устройству Г. к., была в существе дела усвоением внешних форм контроля, выработанных на Западе для совершенно иной политической и юридической обстановки. ВъРоссии имеется особое высшее учреждение Г. к., во главе которого стоит г. контролер с правами министра. Независимость Г. к. в России была основана только лишь на ведомственной обособленности, которая потерпела существенный ущерб с учреждения совета министров, куда вошел, на правах министра, и г. контролер. В настоящее время независимость Г. к. основана на том, что местные учреждения Г. к.—губ. контрольные палаты— непосредственно подчинены г. контролеру, вне всякой зависимости от общих губернских учреждений. Закон 1862 г. ввел последующий и документальный контроль, с правом внезапных кассовых и фактических ревизий. Идея предварительного Г. к. не получила признания в законе, ей сделаны были только некоторые уступки, например, подчинением расходов по постройке ж. дорог, казарм, портов. В некоторых случаях и другия отдельные постройки за счет казны, в виде исключения, подвергаются предварительному Г. к. Действие Г. к. не распространяется на ряд учреждений: министерство И. Двора и уделов, собственную Е. И. В. Канцелярию по учреждениям Имп. Марии, гос. кредитные учреждения, иностранное отделение особенной канцеляриим. финансов по кредитной части (по заграничным операциям),хозяйственное управление при С. Синоде относительно специальных средств дух. ведомства и казенных ассигнований на дух.-уч. заведения, все министерства по отделу ассигнований, тайне подлежащих и на известное Его Величеству употребление. Кроме того, время от времени ряд расходов освобождался от контроля: например, расход на общественные работы, руководившиеся ген. Анненковым во время голода 1891 г., постройка восточнокитайской ж. дороги.

Г. контролер ежегодно составляет отчет, который преподносится Государю Императору и опубликованию не подлежит, он не сообщается даже Г. Думе. Затем публикуется ежегодный отчет Г. к. с прибавлениями; в последних сообщаются сведения о специальных капиталах, о географическом распределении доходов и расходов, дается ежегодный обзор крупных казенпых предприятий—казенных горных заводов, винной монополии, интендантских закупок хлеба. По закону отчет Г. к. должен быть представлен в законодательные учреждения к 1 октября, а приложения—не позже 1 ноября. III Г. Дума рассмотрела отчет Г. к. за 1908 г. в январе 1912 г. Докладчик комиссии по исполнению г. росписи дал след. характеристику контрольного отчета, впервьие обсуждавшагося в Думе: „отчет представляет собою сводку цифр бухгалтерского характера неокончательный отчет: расходы не проверены Г. контролем по существу; равным образом и правильность отнесения выданных сумм на те кредиты, которые назначены по г. росписи, вследствие еще необреви-зования Г. контролем на местах этих расходов, отчетом не удостоверяются. Точно также и незакономерность отдельных действий того или другого учреждения не может быть констатирована11. Затем в докладе было указано, что 1) даже по этому совершенно формальному отчету ясны значительные нарушения бюджетного закона и 2) что отдельные ведомства нарушали бюджетный закон, несмотряна протест Г. контроля. То и другое положение в докладе были иллюстрированы многочисленными фактами.

Так как русский Г. к. до этих пор организован по чисто административному принципу и во время издания закона 1862 г. он был назначен для нужд самой администрации, то естественно, что он остался совершенно несогласованным с новейшим бюджетным законодательством, по которому бюджет утверждается законодательными палатами. Ни ст. 109 Осн. Зак., ни 31 ст. Пол. Гос. Думы не предусматривают вопроса о том, что будет, если Дума откажет в утверждении контрольного отчета. С др. стороны, так как русский Г. к. очень далек от усвоения судебного принципа, то в отчете контроля нет никаких суждений относительно контролируемых фактов. Г. к. в своем отчете относительно фактов, им необревизованных, является только в роли простого статистика. След., те факты, которые Г. к. может обнаружить в течение года и относительно которых он ведет свое делопроизводство, эти факты не могут быть ни достоянием гласности, ни объектом суждения Думы, которая ограничена рассмотрением лишь бухгалтерского отчета. Г. Дума сделала в 1912 году попытку собрать сведения относительно условий выполнения бюджетного закона 1908 г. Эта попытка дала интересный материал. Но здесь палата вступила на безнадежный путь, так как в ея руках нет средств полного приближения к финансовому хозяйству. Делая эту попытку, Дума тем самым возмещала отсутствие необходимой согласованности между своими бюджетными и контрольными правами. Но при отсутствии надлежащих законов и соответствующей организации контрольных учреждений эти попытки никогда не могут дать положительных результатов. Таким образом, в России Г. к. не удовлетворяет требованиям независимости и публичности. В то же время он совершенно изолирован от законодательных учреждений. Данные контрольных ревизий не подлежат ведению Думы, так как они не включаются в отчет контроля. Так как закон нигде не определяет ни формы, ни состава отчетов Г. к., то от желания ведомств зависит объём контрольных прав Г. Думы. Предварительный Г. к., поскольку он существует в России, совершенно ускользает от ведения Думы, так как данные этого контроля ни в какие отчеты не включаются.

Дефекты русского Г. к. ощущаются не только народным представительством, которое при утверждении бюджета лишено уверенности в осуществлении закона, не только обществом, которое в утверждении бюджета и в его контроле видит основные гарантии своих конституционных прав, не только массой налогоплательщиков по понятным соображениям, но и самим пра-вительством.Правительство совершенно не уверено в закономерности действий своих подчиненных органов по отношению к казенным суммам и вынуждается время от времени назначать так называемия сенаторские ревизии. Эти сенаторские ревизии особенно участились за последнее время и играют роль черезвычайного Г. к. в России. Сенаторские ревизии обнаружили не только вопиющия нарушения интересов казны, но, что особенно важно,— массовый характер этих нарушений. Это еще более подтвердило безконтрольность русского г. хозяйства и необходимость коренной реформы Г. к., которая сделает ненужными и черезвычайные ревизии.

По смете на 1912 г. Г. к. обходится государству в 11 миллионов руб.

Литература: Штурм, „Бюджетъ“. Перев. (1907, часть 4-ая); Heckel, „Das Budget“ (1898, III Abschnitt); Бунге, „И’осуд. счетоводство и финансовая отчетность в Англии“ (1890); Бессон, „Бюджетный контроль во франции и за границей“ (1901); Татаринов, „Го-суд. отчетность в Бельгии“ (вып. I), в Пруссии (вып. II.), во франции (вып. III) (2-ое изд. под редакцией проф. Кауфмана. 1881, 1882, 1884. Официальные отчеты о командировках); Сакович, „Г. к. в России, его история и современное устройство, с изложением сметной системы, кассового порядка и устройства госуд. отчетности“.

Две части (1898 г.—2-ое изд. 1-ой части 1897); Халютнн, „Г. к. и его обвинители“ (1905); Евзлин, „Бюджетный контроль и система гос. отчетности при конституционном образе правления“ (1907); Пясецкий, „Счетная палата и система гос. отчетности Итальянского королевства“ (Отчет об офиц. командировке, 1884); Sa-rette, „Etude sur le controle du budget de l’etat en Prance, en Angleterre et en Italie“ (1902); Foucriere, „Notre budget. Etude critique et plan de x-dorganisation de notre systeme financier“ (1908). Много фактических подробностей для характеристики русского Г. к.: Озеров, „Как расходуются в России народные деньгие“ (1908, 2-ое изд. По архивным документам). См. также стенограф. отчет о заседаниях Г. Думы: Третий созыв. Сессия 5. Часть II. Засед. 51 и 53. М. Боголепов.