Категории
Главная страница > Юридический лексикон, страница > Государственный совет

Государственный совет

Государственный совет (Conseil d’Etat, Der Geheime Rath Oder der Staatsrath) есть вообще установление, призванное подавать свои мнения по вопросам, подлежащим непосредственнему разрешению верховной власти. История государственного совета, въ европейских государствах, находится в тесной связи с историей королевской прерогативы. Совет разделял с королями все могущество их власти и падал вместе с ослаблением прерогативы. Из всехъ установлений западно-европейских государств, государственный советъ едва-ли не самое изменчивое. Он является, то в виде самостоятельнаго установления, то сливается с кабинетом или советом министров, то исчезает вовсе. Поэтому, неудивительно, что и теоретичекие воззрения на задачу и значение государственного совета колеблются, но, главные авторитеты государственной науки, как: Моль, Блунчли и Л. Штейн, высказываются в пользу этого установления. Значение государственнаго совета в старой Европе устанавливалось соединением в руках короля всех видов власти и началом личного королевского управления. Король в совете был средоточием законодательства и управления. Когда в Англии существовал королевский абсолютизм, она имела свой государственный совет, под названием <Privy. Council >, т. е. тайного совета, который стоял во главе законодательства и правосудия. Но въ этой стране,—отечестве парламентизма,—рано выработались условия, влиявшия на упадок этого высшого учреждения. Условия эти были: 1) обособление законодательной власти, с сосредоточением ея в парламенте: 2) решительное влияние парламента на управление и установление ответственной исполнительной власти перед палатами; и 3) установление для короны фактической необходимости избирать своих ближайших советников или министров из членов парламентского большинства. Въ старой французской монархии значение государственного совета вполне соответствовало всемогуществу королевской власти и сильной централизации управления. С XIV столетия вплоть до великой революции, государственный совет существовал во франции в качестве законодательно-административного установления, с присоединением к нему еще и некоторых судебных функций. французский государственный совет

был высшим судебным установлением, верховно-административным судилищем, советом правительства: он обсуждал и предлагал большинство законов, установлял и распределял налоги. Наконец, онъ был высшим административным местом для определения общих правил, которыми должны были руководствоваться агенты правительства. Но революция, преобразовав в корень всю систему учреждений временъ королей, уничтожила в 1791 году и прежний государственный совет, который, впрочем, спустя 8 лет, а именно в 1799 году, вновь воскрес. При Наполеоне 1-м компетенция государственного совета (Соп-seil d’Etat) определялась всемогуществом административной власти, захватившей в свои руки не только власть исполнительную, но даже существенные аттрибуты власти законодательной. По конституции 1799 года на государственный совет возлагалось: а) изготовление проектовъ закона; б) проектов административных правил (reglements d’admini-stration); и в) разрешение затруднений, могущих возникнуть в управлении. Во время могущества Наполеона, государственный совет был не только высшим административным, ной политическим установлением, конкурировавшим со всеми органами верховной власти. Реставрация и июльская монархия удержали это учреждение, лишив его только политиского значения, несовместного с правами народного представительства; но вторая империя вновь восстановила его в прежних правах. Он получил двоякое значение: 1) совещательного установления по делам законодательным и высшим исполнительным, и 2) самостоятельного установления по делам административной юстиции. Государственный советъ не перестал существовать во франции и до настоящого времени, и бытие его подтверждено было законом 24 мая 1872 года и конституцией 25 Февраля 1875 года. Участие совета в законодательстве умалилось, благодаря большому развитью конституционных начал в новой конституции: оно факультативно и зависит от усмотрения палат или правительства. Мнение совета по законодательным вопросам может быть испрошено национальным собранием или правительством. В последнемъ случае членам совета может быть поручено защищать правительственный проект перед палатами. Роль совета осталась неизменною только по делам административным и по делам административной юстиции.

В Пруссии государственный совет был учрежден в первый, раз в 1604 году, в то самое время, когда утвердились начала новаго государственного порядка, отличного от прежнего феодально-вотчиннаго быта. Он известен был под именем королевского тайного совета (Der Geheimerath) и являлся не только высшим совещательным установлением, но и средоточием всего высшого управления. В 1613 году

государственному или тайному совету дано было новое, лучшее устройство: он был разделен на департаменты и в делах страны ничего не нредпринималось без его содействия и согласия. Но спустя целое столетие, при короле Фридрихе-Вильгельме (1713 г.), началось некоторое разложение совета, вследствие учреждения королевского кабинета, в котором рассматривались дела, обращавшия на себя особенное внимание короля. В 1817 году, оправившись немного от французского погрома, «кабинетъ» остался в своей силе, а государственный совет был устраненъ от всякого влияния на управление, сосредоточенное в государственномъ министерстве (Staatsministerium), получившем новую организацию в 1814 году. Совет объявлен был соеещателънымг установлением. Революция 1848 года устранила государственный совет от важнейших делъ страны и значение его стало ничтожным. Хотя в 1855 году министръ Мантейфель доказывал палатам, что государственный совет необходим для предварительного обсуждения законнодательств и что это учреждение не стеснит прав палаты и не противно конституции, но палата отвергла это предложение, та какк она нашла, что законно совещательные права совета несовместны с принципом ответственности министров и противны духу конституции.

В Австрии и Бельгии государственные советы вовсе не существуют. Напротив, в Италии устройство и круг ведомства государственнаго совета напоминает собой французский образец.

В России же, при условиях ныне-существующей формы правления, государственный совет имеет и должен иметь особенную важность. Учрежденный лишь в начале текущого столетия, наш государственный совет резко отличается от советов того же наименования западно-европейских государств и не имеет ничего общого с теми высшими государственными учреждениями под разными именами, которые окружали наших князей, царей, императоров и императриц до XIX века. Поэтому, напрасно стали бы мы искать генеалогию нашего нынешнего государственного совета в «Боярских думахъ», «Приказахъ тайных делъ», «Конференцияхъ» «Советах при Высочайшем дворе» и тому подобное. высших учреждениях. Мысль об учреждении государственнаго совета с широкими и определенными правомочиями принадлежит Благочестивому Императору Александру И-му. В манифесте об учреждении государсвенного совета, Император называет все бывшие до него «Советы» временными и переходящими. Первоначально государственный совет не имел точного устава“; но в 18L0 году явилось «Учреждение государственного совета», выработанное графом Сперанским. Мотивомъ к изданию «Учреждения» выставляется стремление правительства «к

утверждению и распространению единообразия и порядка в государственном управлении». Новое учреждение должно было, по мнению законодателя, удовлетворить сознанной потребности: «учреждать постепенно

образ управления на твердых и непременяешх основаниях закова». Таким образом, манифест указывает и на цель и на главный предмет ведомства государственного совета. Общее его назначение—установление и обеспечение законности в государственном управлении; главный предмет его ведомства—дела законодательные.

Действующее законодательство, определяя общее значение государственного совета, осталось верным «Учреждению» 1810 г. Государственный совет назван в законе «сословиемъ», в котором соображаются вее части управления, в главных их отношениях к законодательству (ст. 1 учрежд.). Законодательное же значение государственного совете подтверждается 50 ст. законов основных и 198 ст. учреж. министерства. Хотя главное назначение совета—разсматривать законопроекты, восходящие на утверждение Верховной власти, тем не менее, при сосредоточении всех видов власти в лиде Императора, государственный совет является советом Императора и по другим делам, подлежа-: щим непосредственному ведению Верховной власти. Таким образом, государственный совет, кроме значения законодательного корпуса, есть высшее государственное установление, предварительному рассмотрению которого подлежит известная совокупность дел, разрешение которыхъ зависит от Императора. Поэтому, элементы ведомства совета весьма разнообразны. Ст. 23 «Учреждения», исчислив все предметы ведомства государственного совета, заключает: «сюда вносятся и другия дела,

по особым Высочайшим повелениямъ». Этим общим началом определяются и подробности компетенций государственного совета.

Предварительному рассмотрению государственного совета подлежать:

1) Дела законодательныя;

2) Дела по высшим административным вопросам;

3) Дела финансовыя; и

4) Установление частных законов .

Компетенция «Совета» по части законодательной состоит в том, что никакой законопроект не может быть утвержден Императоромъ без обсуждения его в «совете», и что никакой законопроект не может быть представлен Государю мимо «совета». Но это общее правило подлежит некоторым ограничениям, а именно: некоторые донолнения и разъяснения закона могут быть излагаемы и по словесным Высочайшим повелениям, без предварительного обсуждения в «совете». Затем, ведомства военное и морское пользуются особою привилегией в том .

смысле, что дополнения и изъяснения законов, касающихся исключительно означенных ведомств и не имеющия связи с другими частями управления, представляются Государю от военного или адмиральтейств-совета, по принадлежности.

К высшим административным вопросам, подлежащим ведомству государственного совета, подлежат: общия распоряжения, в виду успешного исполнения существующих законов; черезвычайные меры, приемлемия в исключительных случаях, например в случае восстания, народных смут, беспорядков и тому подобное. наконец, внешния меры, как-то: объявление войны, заключение мира и другия меры, когда оне, по усмотрению обстоятельств, могут подлежать предварительному общему соображению. Компетенция государственного совета, в отношении финансовых вопросов, весьма обширна. Во всех европейских государствахъ власть финансовая осуществляется тем установлением, в руках которого сосредоточена власть законодательная. Наше законодательство держится того же принципа. Поэтому, все финансовия меры, которые требуют Высочайшего утверждения, подлежат предварительному рассмотрению государственного совета. Сюда относятся:

а) государственная роспись доходов и расходов и финансовыя сметы министерств и главных управлений;

б) испрошение сверхсметных кредитов разными управлениями;

в) способы уравнения государственных доходов и расходов;

г) дела об отчуждении части государственных доходов и имуществ в частные руки.

, д) все вообще штаты, хотя бы издаваемые временно, в виде опыта;

с) дела о сложении недоимок и казенных взысканий. ,

ж) разсмотрение отчетов о государственных доходах и расходах.

з) черезвычайные финансовия меры; и, наконец,

и) сметы и раскладки земских повинностей по закавказскому краю.

Под частными же законами5 подлежащими обсуждению государственного совета, понимаются такие, которые касаются юридического положения частных лиц, как физических, так и юридических, и их имуществ. Таковы: дела об учреждении компаний на акциях, когда им испрашиваются особия преимущества или исключительные привиле- гии; дела об отчуждении частной собственности на государственные нужды и дела об утверждении в почетных достоинствах: княжеском, графском и баронском.

Состав государственного совета определяееся самым существом этого установления“ Призваный содействовать Монарху в пользовании его

непосредственными, державными правами, он составляется из лиц, избранных самим Императором и облеченных его доверием. В некоторых иностраннных государствах, где существуют государственные советы, право быть членом этого высшого государственного учреждения дает рождение, как например в Германии принцы императорского дома получают место в государственном совете по достижении ими 18-ти летнего возраста; но наше законодательство не знает членов совета, заседающих по праву рождения. Члены совета разделяются на две категории: на членов ex officio, каковы—министры, и на членов, избранных по воле Монарха. Так как министры, суть члены государственного совета только ex officio, то они не сохраняют этого звания по увольнении их от должности, если только они не имели его независимо от своей должности, в силу особого императорского указа. Государственный совет состоит из «департаментовъ и «общого собрания“. Из всей совокупности членов совета, одни получают поручение присутствовать в одном из департаментов совета, а другие члены присутствуют только в общем собрании. Всех департаментов четыре:

1) Департамент законов, на предварительное рассмотрение которого поступают все законопроекты, имеющие общее значение.

2) Департамент дел гражданских и духовных. До судебной реформы департамент этот имел обширную компетенцию вследствие того, что в нем сосредоточивалось предварительное рассмотрение судебных дел, восходивших в государственный совет в силу прежнего судопроизводства и судоустройства; но, с изданием новых судебных уставов, изменивших форму нашего процесса, компетенция этого департамента сократилась и прежние правила применяются только для дел, начатых в местностях, где еще не введены новые судебные уставы.

3) Департамент государственной экономии, ведомство котораго весьма обширно: именно—ему принадлежат предметы общей промышленности, наук, торговли, финансов, земских повинностей, казначейства и отчетов.

4) Департамент дел военных, предназначенный для рассмотрения дел по ведомствам военному и морскому; но этот департаментъ существует только de jure, а це de facto, так как ведомство военное и морское пользуются особою привилегией в том смысле, что дополнения и изъяснения законов, касающихся исключительно означенных ведомств, представляются Государю помимо государственного совета.

Таким образом, в настоящее время—только два департа

мента, законодательный и государственной экономии, имеют обшир

ный круг деятельности; деятельность же двух остальных департа-ментов—военного и дел гражданских и духовных, слитком уже незначительна. Поэтому, в случае накопления в одном из первыхъ двух департаментов большого количества важных дел, закон даетъ право председателю совета передать часть их в один из тех департаментов, которые менее обременены текущими делами; следовательно, компетенция каждого из департаментов не исключительна и не безусловна.

Каждый департамент составляется не менее, как из трех членов совета, назначенных сюда по непосредственному Высочайшему усмотреть). Полномочия председателя и членов департаментов возобновляются каждые полгода. Заседание департамента почитается законным, еелп в нем присутствовало не менее трех членов, включая и председателя. Если в департаменте остается, по каким-либо причинам, менее 3-х членов, то закон предписывает составление временныхъ соединенных департаментов. Сверх членов департаментов, в заседаниях его могут находиться: министры и посторонния лица, приглашенные в качестве специалистов, если только от них можно ожидать полезных объяснений. Закон не определяет сроков для департаментских заседании; они назначаются их председателями по мере поступления дел и приготовления их к докладу. Кроме обыкновенных заседаний департаментов, для важных и сложных дел могут быть назначаемы соединенные заседания из двух или трехъ департаментов, по соглашению председателей“ Председательство в соединенных заседаниях принадлежит председателю того департамента, в котором дело возникло. Роль «департаментовъ»,по отношению к «общему собранию» заключается в том, что они образуют собою нечто в роде постоянных коммиссий, обязанных, на основании ближайшаго знакомства с делом, представить свое заключение «общему собранию».По-этому, мнение департамента должно быть проверено общим собранием, для которого оно служит только исходною точкою прений. Впрочем, принцип этот ограничивается двумя исключениями: 1) некоторыя

дела восходят из департаментов на Высочайшее усмотрение мимо общого собрания, а именно: а) дела, по которым в департаменте произойдет разногласие; б) дела, поступившия из сената, если постановлением департамента отменяется решение сената илн мнение большинства ббщого его собрания; и в) дела, по которым мнение министра расходится с заключением департамента; и 2) некоторые дела разреша-шаютея собственною властью департамента, а именно: а) о возвращении министру, по соглашению с ним, его представлений; б) о сообщении де

лам, независимо от разрешения их по существу, законного направления; наконец, в) дела, присылаемия в совет только для сведения. По каждому делу, рассмотренному в департаменте, составляется особый журнал. Он содержит в себе как общее мнение, принятое департаментом, так и особия мнения несогласившихся с большинством голосов. Каждое дело, приготовленное к слушанию в «общем собрании>, прежде всего поступает в соответствующий департамент. Из этого общаго правила исключаются некоторые дела, поступающия прямо в общее собрание, именно: черезвычайные внутренния и важные внешния меры. Кроме того, дело может быть предложено прямо общему собранию по Высочайшему повелению. Право открывать и закрывать заседание департамента, вести прения, поддерживать их порядок и ставить вопросы для рассуждения —принадлежит председателю. К его лицу обращаются и речи членов. Разсуждения в департаментах основываются на существе докладываемого дела и на объяснениях министра, к ведомству которого дело относится. Голосу министра закон придает особенное значение.

Общее собрание составляется из трех элементов: а) из членов департаментов; б) из всех министров; и в] из членов, не присутствующих в департаментах.

Председательство в общем собрании, в принципе, принадлежит Государю; но, когда Он не присутствует лично, место Его занимаетъ один из членов, Им назначенных. Он носит звание «председателя государственного совета>. Полномочие председателя возобновляется ежегодно именным указом, даваемым на имя «Совета“. В случае болезни или отсутствия председателя, обязанности его возлагаются на другого лица, по усмотрению Императора. Если же такого назначения не последовало, то должность председателя исправляется старшим по чину из председателей департаментов. Заседания общого собрания происходят в определенные дни; но, в случае нужды, могут быть назначаемы и черезвычайные заседания. Заседания государственного совета, как в департаментах, так и в общих собраниях, не публичны. На лиц, служащих в «Совете“, распространяется обязанность строгого хранения служебной тайны. В законе установлены особия правила о размещении“ присутствующих в общих собраниях, о порядке слушания дела, рассуждений и о постановлении заключений. Лица, присутствующия в общих собраниях, размещаются следующим образом: председатель занимает место посредине; по правую сторону садятся члены, непри-еутствующие в департаментах, а по левую—министры. Места же против председателя занимают председатели и члены департаментов. Посредине залы находится стол государственного секретаря. Особыестолы предоставляются: статс-секретарю департамента, по которому докладываются дела, докладчику и управляющему отделениями дел государственного секретяря. Доклад дела состоит в чтении журналов департамента, состоявшихся по данному делу. По прочтении доклада и после постановления вопросов председателем, начинаются прения. Слово предоставляется членам председателем; если несколько лиц одно-временно заявили желание высказать свое мнение, то первенство принадлежит старшему по чину. Все рассуждения обращаются к лицу председателя. Члены излагают свои мнения стоя. Каждый из них пользуется полною свободою мнений, с тем, чтобы он не удалялся отъ вопроса. В случае же отступления от вопроса, председатель напоминает об этом, в силу принадлежащей ему дисциплинарной власти, и,при вторичном отступлении, он прекращает самое рассуждение и переходитъ к последующему предмету. По окончании прений, председатель приступает к окончательному голосованию. В случае различия мнений, голоса собираются по печатному списку членов. В журнал вносится только два мнения—большинства и меньшинства. Особыя мнения должны быть письменные и присылаются на имя государственного секретаря, в течении недели. Они прочитываются после проекта журнала, к которо&у они относятся, но прежде его подписания. Совету предоставляется право, по выслушании этихъ мнений, приступить к новому суждению и изменить прежний журнал. Журналы заседания подписываются председателем и всеми членами не иначе, как в «Совете“. Разсылка журналов для подписи по домамъ —безусловно воспрещена. Подписанный, таким образом, журнал называется мнением государственного совета>: но так как государственный совет есть только высшее совещательное установление, то и мнения его получают законодательную силу лишь по утверждении ихъ Государем, после чего они получают название «Высочайше-утвержден-ных мнений“.

По учреждению 1810 года, дела, решаемия в «Совете“, представлялись на Высочайшее усмотрение в подлинных журналах, для ближайшого ознакомления Государя с содержанием прений; но «учреждениемъ 1842 года сделано было нововведение, а именно: все дела, разрешенные в «Совете“, представляются Государю в мемориях, т. е. в краткихъотчетах общого собрания. «Мемория“ подносится Государю за подписью председателя и государственного секретаря. Ответственность за правильное составление «мемории» возлагается на последняго. К «ме-мориямъ прилагается и текст положений и законов, рассмотренныхъ в совете. Оши подписываются председателем «Совета“.

Высочайшее утверждение имеет различные формы, смотря по роду дел: одни нз них требуют утверждения—собственноручною подписью Государя, другия—утверждаются словесно. Собственноручного утверждения требуют: 1) все новые законы; 2) установление налогов и отмена их; 3) новые постоянные штаты разных управлений и ведомств; 4} государственная роспись; и 5) дела об экспроприации, т. е. об обращении частной недвижимой собственности в государственную. Законы излагаются в соответствующей форме и подписываются Императором. Прочия дела, требующия собственноручного утверждения Государя, излагаются, в форме «мнений» и утверждаются надписью: «быт по сему». Означенная форма утверждения имеет место, когда дело решено единогласно и когда Император соглашается с этим мнением. В случае же разногласия, исход может быть различный. Если Император соглашается с мнением болынинсттва, то форма изложения не отличается от вышеозначенной; но если Император соглашается с мнением меньшинства или с мнением отдельных членов, иди, если Он постановляет собственную резолюцию, то. во всех этих случаях, исполнение щ> делу совершается именным указом. Дела, не требующия письменного утверждения Государя, исполняются по Высочайшим поведетям, объявленным словесно. Словесная резолюция Императора излагается въ двоякой форме: если Император утверждает мнение «Совета», постановленное единогласно или по большинству голосов, то резолюция излагается так: «Его Императорское Величество воспоследовавшее мнение в общем собрании государственного совета по делу о том-то, Высочайше утвердить созволил и повелел исполнить». Такая резолюция подписывается председателем совета, скрепляется государственнымъ секретарем и статс-секретарем. Если же Император принимает мнение меньшинства или постановляет собственную резолюцию, то такое Высочайшее повеление, данное, словесно, излагается в объявленномъ указе, по форме, соответствующей указам, по подобным же делам, требующим письменного утверждения.

При государственном совете, в качестве особых установлений, состоят и действуют:

1) < Главный комитет об устройстве сельского состоя

ния“. Этот комитет учрежден в 1861 году, во время крестьянской реформы. С освобождением крепостных крестьян, получивших образцовое устройство своего общественного и частного быта, было признано необходимым распространить действие новых начал и на прочие виды крестьянского сословия, организованные до того времени весьма различно. Поэтому, общая цель комитета была и есть—«приведение к одним

общим началам устройства и управления всего селького и крестьянского состояния в государстве».’Согласно с этою целью, на обязанность его возложены: а) рассмотрение законопроектов, составляемых в дополнение крестьянского «Положения»: б) составление и рассмотрение предположений, касающихся устройства и управления других крестьян разных наименований; и в) наблюдение за приведением в действие «Положения о крестьянахъ», а также разъяснение могущих возникнуть при сем вопросов и яедоразумений».Таким образом, компетенция «Главнаго комитета» двоякая: законодательная и исполнительная.

Члены «комитета» разделяются: на непременных, заседающих ex lege, и назначенных по Высочайшему усмотрению. Непременные члены «Комитета» суть министры: внутренних дел, государственныхъ имуществ, финансов, юстиции и двора“ Председательствование возлагается на одного из членов по Высочайшему назначению.

2) Особое присутствие по воинской повинности. Это присутствие учреждено в январе 1874 года, «для предварительного рассмотрения въ государственном совете законодательных предметов в связи с установлением общей воинской повинности, а также для разрешения такихд, вопросов и сомнений по приведению в исполнение Высочайше утвержденного устава о этой повинности, которые, по важности своей, будутъ требовать совокупного обсуждения».

В составе «присутствия», под председательством председателя государственного совета, входят председатель законов и государственной экономии, министры: внутренних дел, военный, финансов и управляющий морским министерством и члены государственного совета, по Высочайшему избранию. Прочие министры приглашаются в заседание «Присутствия» по делам, касающимся их ведомств.

«Присутствие» действует на правах департамента государственного совета. .

3) Комитет по делам царства Польского. Положение об этомъ «Комитете» утверждено 30-го ноября 1866 года.