> Юридический лексикон, страница > Губерния

Губерния

Губерния (слово латинское—gubernium, управление,заведывание,от глагола gubernare—управлять) есть общее название высшей из местныхъ единиц. Она есть пространство земли, в пределах которого действуют власти, непосредственно подчиненные центральному правительству и образующия круг, так называемых, губернских учреждений, которымъ поручено заведывание известными общими делами государственного управления. Понятие о губернии, как административной единицы, в полном его объёме, определяется следующими двумя признаками: 1) она является округом, на пространстве которого известные правительственныя установления или лица, облеченные правами правительственной власти, осуществляют общия государственные задачи и заботятся о пользах и нуждах местного населения; 2) она является округом, имеющим общественное значение, в качестве юридического лица, причем местнымъ обществам, его образующим, предоставлено право непосредственно или через своих представителей заведывать местными пользами и нуждами и выполнять известные административные функции, на них возложенные. Только при наличности этих двух признаков и получается понятие о губернии, как административной единице. Но когда известная единица является округом, созданным только для административных целей одного из ведомств, —тогда она является делением только специальным или добавочным к общему. Так, например, учебные или военные округи суть деления специальные, станы—суть подразделения уездов въ полицейском отношении. Равным образом, когда единица создана для общественных и по преимуществу хозяйственных нужд, то она также не имеет самостоятельного значения в ряду делений страны: напримерсельское общество не образует особого подразделения; напротив же> волости, созданные для административно-судебного управления крестьянами, имеющия долю общественного значения, образуют его. Таким образом, административное деление России представляет четыре главныхъ единицы: три малых—уезд, город и волость и одну большую—губернию.

Губерния состоит под ведомством одного правителя, именуемого губернатором или начальником губернии (смотрите Губернатор).

Губернию, как единицу местного управления, создал Петр Великий, который считается и творцем губернских установлений. Он положил основание правильному и однообразному делению страны, заменившему хаотические «единицы» прежнего времени; он попытался пое~

редством общих наказов определить предметы ведомства местного управления и провести некоторую границу между задачами местных и центральных установлевий; он поставил местные должности в условия гражданской службы и открыл, таким образом, возможност_{ь обратить в пользу государства силы местного дворянства; наконец} ему принадлежит первая попытка разграничить предметы ведомствъ разных установлений и специально указать некоторые основания для отделения суда от администрации. Словом, Петр Великий создалъ формальные условия для существования губернии, как административной местной единицы. Но не от него зависело дать этой новой форме необходимое содержание, так как в подробностях своей реформы он столкнулся съ историческими условиями и об них разбились многие из его начинаний. За организацию единицы местного управления Петр Великий принимался два раза: в 1708 году, когда была ностеиенно создана первая его система управления, и в 1719 году, когда нрежняя система видоизменилась; но оба раза он не достигал желаемой цели. Поэтому не удивительно, что весь этот период, от 1708 до 1719 г., страдает отсутствием общих органических законов. Издана была целая масса отдельных узаконений, касающихся местных должностей, но эти узаконения не дают полного понятия о местном управлении. Они часто не сходятся с тем, что было в действительности. Нередко один закон противоречил другому.}

Самый принцип устройства губерний не объяснен законодателем при их первоначальном учреждении; но ученые исследователи русского государственного права высказывали по поводу этого принципа различныя предположения. Профессор И. Андреевский“) полагает, что этим административным делением России законодатель имел в виду приписать определенное число уездов с городами к таким городам, которые могли бы быть действительно центрами военно-финансового управления государства. Это предположение он подтверждает тем, что еще в 1699 году воспоследовало Высочайшее распоряжение об учреждении провинций посредством приписки по торговым делам небольших городов и уездов к большим городам, каковы: Новгород, Псков, Астрахань и др. (Поли. собр. зак. № 1706). А. Лохвицкий, основываясь на разнообразии первых губерний, делает также заключение, что характеръ их был действительно приписной, но прописной не торговый, а тяглый. По объяснению его, служебный характер губернского деления вызывался в то время потребностями организации повинностей для

) См. „Историю Государственного Права“ стр. 139.

разных целей государственных. Между этими целями на первом месте он ставит необходимость флота“). Наконец, профессор А. Градовский полагает, что первым и самым главным мотивом образования губерний и губернаторов была потребность в сильных ответственных органах местного управления государства. Петру Великому, зорко следившему за центральным управлением лично, нужна была сильная власть на местах—власть, которая могла бы действовать быстрее, чем прежние приказы в соединении с воеводским управлением. Ему нужна была вместе с тем и должность лично-ответственная перед верховною властью. Эту должность он создал в лице губернатора. К этому присоединились, по мнению профессора, еще и Другия соображения. Армия и флот требовали больших издержек, новых налогов, специально установленных для этой цели. Петр Великий нуждался в такой власти, которая бы сбирала эти подати и на месте расходовала их по указаниям центрального правительства, на те именно предметы, для которых оне предназначались. В этом отношении должность губернатора представляла черезвычайные удобства. На губернатора постепенно возлагались разные новия задачи, попечение о различных сторонах народного благосостояния и другия полицейские обязанности. Наконец, в развитии местных должностей Петръ Великий думал найти средство для организации правосудия на местах. Местный суд избавлял жителей от классической волокиты, которой так страдал прежний порядок судопроизводства“).

Таковы мнения ученых исследователей истории развития русского государственного устройства о принципе, положенном в основание при учреждении губерний. Но как бы то ни было, какими бы мотивами не руководствовался Великий преобразователь России, на страницах истории развития русского государственного устройства красуется тот неопровержимый факт, что мысль о делении России на губернии принадлежитъ Петру Великому и что он первый создал формальные условия существования губерний, как административной местной единицы.

Первая губерния в России образована была в 1702 из местностей, завоеванных Петром от Швеции, сначала под названием Ин-германландской, а затем, с 1710 г.—Петербургской“). Сюда вошли местности, не имевшия, ничего общого между собою ни в историческомъ» ни в этнографическом отношении. Здесь соединились с одной стороны; Икгерманландия, Корелия, Эстляндия, а с другой—нынешния губернии:

) См. его „Губерния”, стр. 42.

) См. „Начала рус. госуд. нрава”, т. III, стр. 86.

) Первым генерал-губернатором первой русской губернии был кн. Мвнщмков

Псковская, Новгородская и Тверская. Факт этот, по справедливому за“ мечанию профессора А. Градовского“)—объясняется тем, что в России не существовало исторических событий для образования провинций, а потому самия разнородные местности легко поддавались механическому соединению.

В 1708 году, губернии, с их губернаторами во главе, сделались общим учреждением. Указ этого года предписывает росписать все города российской империи к 8-ми центрам, вследствие чего образовалось 8 губерний: Ингерманландская (впоследствии Петербургская), Московская, Киевская, Смоленская, Архангельская, Казанская, Азовская и Сибирская, разделенная тогда же на две провинции; но в виду того, что эти губернии оказались черезвычайно велики для правильной администрации, то число их вскоре было увеличено. Так, в 1713 году была образована губерния Рижская, к которой присоединена была большая часть Смоленской губернии с городом Смоленском, а в 1817 году учреждены еще две губернии: Нижегородская и Астраханская. Таким образом, к наступлению 1819 года Россия была разделена на 11 губерний, которыя, в свою очередь, для удобства управления, разделялись на несколько уездов, или, как их тогда называли, провинций. Въ промежуток времени от 1719 года до вступления на престол императрицы Екатерины M, число губерний увеличилось до 20. Первоначально, после смерти Петра Великого, прибавилось 5 губерний (Выборгская, Новгородская, Смоленская, Белгородская и Оренбургская), а затем—еще четыре (Новороссийская, Слободско-украинская, Малороссийская, отделенная от Киевской, и Иркутская, отделенная от Сибирской.

Дальнейшее развитие губерния получила лишь в царствование императрицы Екатерины II, изданием знаменитого законодательного акта, под названием: «.Учреждение о губернипхъ и все позднейшия видоизменения вращались в рамках, указанных в «Учреждении». <Губерния в силу этого «Учреждения >, является высшей единицей местнаго управления и, для избежания неравномерной деятельности административных властей, было постановлено, чтобы, при делении империи на губернии, а губерний на уезды, принято было во внимание не пространство земли, а количество народонаселения, а именно: территория с числомъ душ от 300 до 400 тысяч составляв губернию, а часть губернии, съ числом душ от 20 до 30 тысяч—составляет провинцию или уезд. Вследствие этой общей нормы число губерний при императрице Екатерине II увеличилось сначала до 40, а ко дню кончины этой Великой

) „Начала рус. гос. права^{1, ч. III, стр. 85.}

Монархини прибавилось еще 11 губерний из разных местностей, вновь завоеванных от Турции и из частей, доставшихся России после вто-рого и третьяго раздела Польши. Император Павел I сократил число губерний; но Александр I возвратился к Екатерининской норме. Съ тех пор количество губерний возрастает, как вследствие новых территориальных приобретений, так и вследствие деления существующихъ губерний на новыя. Так, при императоре Николае I, Оренбургская губерния была разделена на две: Оренбургскую и Самарскую; в 1865 г. остаток Оренбургской губернии был разделен на две части: губернии Оренбургскую и Уфимскую.

В настоящее время вся Россия разделена на 79 губерний, расположенных так: в европейской России 68, в том числе 10—в при-вислянском крае и 8—в великом княжестве финляндском; на Кавказе—7, а в Сибири—4.

Не смотря на предпринимавшееся в разное время подразделение наших губерний, оне все еще страдают неравномерностью, особенно в сравнении с административными единицами других государств. Во франции, например, департамент имеет до 400,000 жителей, на английское графство приходится до 450,000, тогда как в европейской России на губернию приходится средним чисвом свыше 1,500,000 жителей“).

Нужно заметить, что вообще деление российской империи на губернии и области представляется искусственным, механическим, и лишь немногие из них, каковы: губернии Остзейские и область Войска Донского, имеют историческое происхождение и значение. Прочия же губернии составились путем <приписки> к данному административному центру известного числа уездов, причем основанием для приписки принято число душ в норме, положенной для губерний. Приписной характеръ провинциальной территории относительно губернского центра рельефно выражается в самом названии губернии: она у нас называется именемъ губернского города, например: Харьковская—по гор. Харькову, Тобольская—по гор. Тобольску, Курская—по гор. Курску, Орловская—по гор. Орлу, и так далее Центры губерний—т, е. губернские города, были выбраны

) Как неравномерно распределена территория европейской России по губерниям в отношении пространства можно судить из следующих статистических данных: Одна губерния (Астраханская) имеет более 10 тысяч нв. миль; одна—более 7 т.; одна—более 5 т.; одна—более 4 т. и одна--более 3 т.; 6 губерний имеютъ более 2 т.; 12—более 1000; 23—от 700 до 1000; 2—менее 500 кв. миль. Относи“ тельно же числа народонаселения, губернии европейской России представляются в сле-оующем виде: 3 губернип имеют меньше 500 т. жителей; 6—около мильона; 30— дт 1 до 2 ыилионов, а 11—свыше 2-х.

Губернская земск. управа—губер. архитектор. 487

Екатериной II из списка прежних губернских и провинциальных городов.

Что же касается до юридического значения губернии, то она не имеет качества ни физического, ни юридического лица: она не имеетъ ни своей собственности, ни права вступать в обязательства, ни права быть на суде, а дает только отвлеченное понятие о крупной единице административного деления обширной территории российской империи, относительно местного управления. Губерния есть организм, имеющий свою жизнь, свои интересы, свое управление, своих правителей. Она представляетъ собою такую часть территории государства, которая имеет на месттъ органы: судебные, административные и финансовые, неносредственно подчиненные центральной власти (смотрите Местные учреждения).