> Энциклопедический словарь Гранат, страница 204 > Закон этимологически означает известную границу

Закон этимологически означает известную границу

Закон этимологически означает известную границу, предел (в древности—кон, покон); это значение отчасти сохраняется и в теперешнем содержании 3., в котором можно видеть известный предел, поставляемый человеческой воле. Выражение 3. употребляется, с одной стороны, в естествознании и социальных науках, а с другой—в юриспруденции. В первых им означают известное постоянство соотношений между явлениями, не поддающееся действию человеческой воли; в юриспруденции жепод 3. разумеют нормы, установленные высшей государственной властью. Как тому, так и другому пониманию свойственно представление о

3., как о какой-то господствующей силе, стоящей над свободными желаниями человека. В классической древности и у представителей естественного права оба понимания сливались вместе, и 3. юридический имел столь же безусловное значение, как 3. естественный. Опытное исследование явлений природы в новое время разрушило представление о 3. как о каком-то господствующем начале; самый термин, однако, сохраняется, не означая большого, чем простое отношение явлений между собой. Точно также и юриспруденция отказалась от веры в 3. как в абсолютное начало, и стала считать его проявлением господствующей в государстве воли, которая может быть изменчива и случайна.

Попытки определить понятие 3. в юридич. смысле начались еще со времени древней юриспруденции и римских юристов. Не останавливаясь на них, приведу только определения, принятия в современной науке. Они распадаются на формальные и материальные. Первыя, исходя из теории разделения властей, определяют 3. как веление законодательной власти, изданное в определенном порядке. Эта теория, унаследованная еще от французской революции, является господствующей. Ее разделяют в Германии Martiz, Haenel, Pricker, во франции—Beudant, Ducrocq, Jacquelin, у нас—Н. Коркунов, Н. Лазаревский и др. С 60-х годов XIX в., на ряду с формальной теорией, начинает вы-двигатьсядругая—материальная. Впер-вые Стокмар в 1867 г. развил учение о том, что следует различать два рода 3.: формальные, которые не содержат каких-либо общих правил и являются по существу актами административными, имеющими лишь форму 3. (таков, например, бюджет), и 3. материальные, которые содержат общее предписание, создающее право. Для государствоведа необходимо различать зти категории. Взгляд Сток-мара был поддержан и развит Лабандом в его труде, посвященном бюджету („Das Budgetrecht“, 1871), а затем в „Государственном праве“. Он создался под косвенным влиянием бюджетной борьбы, которую вел Бисмарк с прусскими палатами в 1865—66 гг., и давал известное оправдание действиям „железного канцлера“. В Германии к нему затем примкнули Иеллинек, Г. Мейер, Аншютц и др., во франции—Лаферриер, Ориу, Планиоль, Жезэ, Казн. Ориу, например, определяет с такой точки зрения 3. как „общее правило, обсужденное законодательным органом и содержащее решение и санкцию“; Жезэ определяет 3. как „первоначальное и основное правило, регулирующее социальные отношения в интересах государства общим и постоянным образомъ“. Материальное понятие 3. было выдвинуто в литературе для того, чтобы разграничить 3. от указа, или административного регламента. В виду этого приходится сказать о попытках разграничения того и другого.

В литературе гос. права существует много отдельных теорий. Одне, исходя из принципа разделения властей, считают 3. и указ параллельными формами, в которых проявляют себя две самостоятельных власти— законодательная и административная; другия исходят из психологических аналогий, отождествляя 3. с волей, а указ с действием, или—3. с мыслью, а указ с волей; третьи выставляют различие целей указа и 3.; четвертия кладут в основание эффект того и другого: 3. создает объективные права, а указ только субъективные состояния, и так далее Наибольшей популярностью, однако, пользуется теория объективная, по которой 3. устанавливает общия правила, создает права, а указ применяет их к конкретным случаям. Теория эта, принятая Лабандом, Аншютцем, Г. Мейером и др„ противополагает общее частному. Но нужно сказать, что воззрение на 3. как на общее правило, или, как говорили раньше, как на общую волю, есть лишь остаток воззрения, выдвинутого Руссо в эпоху французской революции. Говорят, что общая воля связывает каждого в интересахвсех и, потому, она должна иметь общее выражение, быть юридическим правилом. Однако, развитие законодательства в XIX веке показало, что весьма часто издаются 3. совершенно конкретные, имеющие в виду порою какой-либо совершенно единичный случай или какое - либо одно лицо; с другой стороны, издаются 3. бюджетные, об амнистии, о мораториях и так далее, рассчитанные на однократное действие, а не на постоянное применение в будущем в качестве правила. Попытка считать их административными актами, издаваемыми в законодательной форме, не удалась, и пришлось вновь вернуться к формальному различию. Всякая мера может быть проведена или в законодательном или в административном порядке, поскольку положительное право не требует категорически того или другого. область законодательной регламентации и область регламентации административной в каждой стране определяется различно. Для каждого государства можно наметить три сферы: а) сферу обязательной законодательной регламентации, б) сферу обязательной административной регламентации и в) сферу обоюдной регламентации. Сфера обязательной законодательной регламентации определяется наиболее точно. Так, правовой строй требует, чтобы известные общественные отношения регулировались не иначе, как 3-м, и конституции почти постоянно фиксируют эту сферу. По нашему праву, впервые Судебные Уставы 1864г.наметили необходимость исключительного применения 3. в области уголовной и гражданской ответственности (ст. 1 Уст. уг. суд. и стт. Ии 9 Уст. гр. суд.) и для задержания (ст. 10 Уст. уг. суд.). Угол. улож. (ст. 1) определяет, что только 3. может определять границы того, что является преступным. Основные 3. 1906 г. значительно расширили сферу законодательной регламентации: только 3. может определять условия приобретения и утраты подданства, установлять налоги и пошлины, возлагать повинности, определять допустимость принудительных мер, ограничивать право передвижения, право приобретать и отчуждатьимущество, ограничивать право собраний, право свободного слова, свободной веры и так далее (стт. 69 — 82 Осн. Зак.). Учр. Гос. Думы (ст. 31) также перечисляет ряд вопросов, требующих законодательного рассмотрения; таковы—государственная роспись, отчет по выполнению ея, дела об учреждении компаний на акциях при известных условиях, о постройке железных дорог, об отчуждении части гос. доходов и имуществ, и нек. др. Далее, в различных частях Свода законов разбросаны статьи, указывающия, что та или иная мера проводится в законод. порядке. Но на ряду с такой сферой законодательства, определяемой по предмету, имеется общее правило, что в зако-нодат. порядке должно быть рассматриваемо все „требующее изменения, дополнения, приостановления действия и отмены законовъ“ (н. 1 ст. 31 Учр. Г. Д.). Вследствие этого круг зако-нодат. регламентации определяется всем содержанием законодательства в данный момент, ибо вполне понятно—раз издание новой меры в той или иной области встречает препятствие в старом 3., оно должно идти уже в зак. порядке. Так как, благодаря смешению в прошлом указа и 3., у нас получилось крайнее засорение Свода законов чисто административными нормами и инструкциями, то теперь приходится признать у нас наличность черезмерной гипертрофии законодательства. Обременение наших законод. органов т. н. „вермишелью“ есть не что иное, как последствие этого засорения.

С другой стороны, из сферы обязательной законод. регламентации основными законами у нас изъяты такие группы отношений, которые в нормальном правовом строе неизбежно, в силу своей социальной важности, вводятся в нее. Таковы отдельные меры, перечисленные в стт. 13, 15, 18, а в особенности в стт. 96 и 97 осн. зак. (объявление войны, заключение международных договоров, постановления по военно-строевой, технической и хозяйственной частям, по военно-судебной части и нек. др.). Эти области переданы в ведениеадминистративной регламентации, как бы заменяющей законодательную. Административная регламентация в собственном смысле предусмотрена ст. 11 осн. зак., по которой „Государь Император в порядке верховного управления издает, в соответствии с законами, указы для устройства и приведения в действие различных частей государственного управления, а равно повеления, необходимия для исполнения законовъ“. Эта регламентация, как можно видеть, подчинена закону.

За выключением обязательной зако-нодат. и обяз. административной регламентации, остальная область предоставлена обоюдной регламентации. Выбор той или другой зависит от ряда практических соображений: от того, какую силу желательно придать издаваемому акту, в какой степени желательно ему обеспечить гибкость, насколько долговременно должно быть его действие, вызывает ли он необходимость установления новых публичных органов, и так далее Спорным является вопрос, могут ли вопросы, для которых установлена обязательная административная регламентация, или которые отнесены к прерогативам монарха, осуществляемым единолично или при содействии подчиненных административных органов, вноситься на рассмотрение законодат. учреждений. Одни, основываясь на п. 7 ст. 31, допускают это, но только в силу особых Выс. повелений. Другие, исходя из общого положения о преимуществе 3. перед указом, указывают на возможность внесения их и по парламентской инициативе. Для решения вопроса требуется внимательный анализ этих постановлений, еще не произведенный в нашей литературе.

В связи с вопросом о сфере зак-ства стоит и вопрос о законности. 3сть не следует понимать только как соблюдение органами власти и гражданами постановлений 3. Не будет полно это понятие и тогда, когда мы внесем сюда указание на необходимость надлежащого построения публичных гарантий, как ответственности должностных лиц, административной юстиции, действительного контроля палат и прочие Под законностью следует разуметь подчинение действию только одного 3. (но не административной регламентации) известных областей общ. жизни, в частности прав гражданской свободы. Нужно дать 3. силу в той сфере, где еще господствует административное усмотрение. Действие исключительных положений характеризуется преимущественно тем, что они вытесняют законное право, заменяя его административными велениями. Но у нас и при нормальном порядке полномочия администрации в области публичных прав граждан настолько велики, что говорить здесь о господстве 3. не приходится. Вследствие исторического смешения 3. с админ. постановлением, у нас не выработалось истинного уважения к

3., и на него смотрят только как на норму, допускающую к себе свободное отношение. Поднять уважение к 3. можно, помимо усиления публичных гарантий, также точным размежеванием естественных областей законодательной и административной регламентации.

Но кроме законного вторжения административной регламентации в область законного права, мы наблюдаем у нас еще специфическое вторжение судебной власти в эту сферу. Отдельным министрам у нас предоставляется право вносить в Сенат отдельные вопросы, встречающие на практике различное толкование. Министру юстиции это право предоставлено ст. 2591 Учр. суд. уст. Решения Сената, содержащия ответ на поставленные министром вопросы и называемия житейски „разъяснениями“, приобретают силу 3. Это толкование Сената, присходящее вне связи с каким-либо делом, без участия заинтересованных лиц, по инициативе административной власти, является в полном смысле легальным толкованием, представляющим собой собственно издание нового 3. на смену старому. Практика последних лет показала, что толкования эти весьма свободно относятся к действующему законному праву, и во многих случаях разрушают стария правила

3., издают новыя, ограничивают или расширяют силу 3. и так далее Были примеры проведения в порядке такого толкования вопросов, которые раньше вносились на законодательное рассмотрение, как еще не признаваемые нашим правом. Сохранение права такого толкования (неизвестного совершенно западному праву) стоит в прямом противоречии с силой 3., т. к., на ряду с подлинным законод. органом, оно создает орган вторичного законодательства, могущий разру-шатьи вытеснять подлинные нормы 3.

3. признается одним из источников позитивного права. Являясь велением высшого государственного авторитета, он в развитом государственном строе имеет тенденцию вытеснять другия формы позитивного права, в частности право обычное. На более ранних ступенях воля законодателя еще слаба, и сама должна прикрываться обычаем, пошлиной; 3. издаются очень часто лишь как воскрешение старых обычаев. Но затем, в период абсолютной монархии, когда 3. отождествляется с волей монарха, он получает достаточно сильный самостоятельный авторитет, и начинает сам бороться с нежелательными обычаями. И наконец, достигнув развитой формы, почти совершенно вытесняет обычное право из отдельных областей жизни. Достигнув всемогущества, 3. начинает уже выделять из себя различные формы подчиненного законодательства. Такими формами следует признать административную регламентацию, происходящую в силу делегации, автономическое право, судебную практику. Особенное развитие админ. регламентации по принципу делегации мы встречаем в странах с развитым парламентаризмом (в Англии, франции, Италии). В Англии, например, при издании почти каждого крупного 3. парламент определяет ряд положений, которые подлежат регламентации путем административного регламента (rules and orders); этот последний имеет такую же силу, как и 3.; для формальной санкции проект этого регламента кладется на столпарламента, и, если парламент в течение известного срока (обыкновенно, 40 дней) не заявит протеста, он получает силу 3.; с 1890 г. эти регламенты публикуются ежегодно особым сборником. Во франции эта делегация за последние годы приняла громадные размеры (смотрите Леруа, стр. 120—129), в Италии недавно (27 февраля 1913 г.) был издан целый устав угол. суд. на основании законодального поручения правительству. Автономическое право предполагает выделение известной области законодательства в ведение местных представительных учреждений (парламентов автономных провинций, земских собраний, муниципалитетов и прочие); примером этого права у нас являются постановления земских собраний и городских дум. Наконец, такая делегация наблюдается все больше и больше в судебной практике. Модное в настоящее время течение „свободного правоведения“ считает, что 3. должен давать лишь общее указание для судьи, судья же вырабатывает право на основании общей нормы, применительно к условиям данного случая. Это право судьи не есть просто толкование 3.—оно есть творчество новых норм в силу делегации закона. В этом отношении типичным является швейцарское гражд. ул., которое, при недостаточности 3., предоставляет судье решать так, как если бы он был законодателем.

Являясь мощным орудием влияния на отношения людей, 3. должен руководиться определенными разумными целями. Эта потребность создает науку законодательной политики, или политику права, инициатором которой является у нас проф. Петражицкий. Политика права, распадаясь на ряд специальных отделов (уголовную, цивильную политику и прочие), представляет собой самостоятельную отрасль юриспруденции, стоящую на ряду с теоретической разработкой. С другой стороны, сложность уже существующих юридических отношений, с которыми приходится иметь дело законодателю, вызывает при издании нового 3. необходимость считаться состальными частями действующого права, потребность формулировать его так, чтобы термины и конструкции его совпадали с теми, которые уже содержатся в действующих 3. Наука, занимающаяся такой формулировкой положений, называется законодательной тетиной. У нас, с изданием новых государственных 3. в 1906 г., сохранилась еще старая техника законодательства, хотя несомненно, что новия начала публичного строя должны были влить в ряд положений 3. новое содержание.

Различают несколько отдельных видов 3. Так, важнейшим является деление на 3. основные и 3. обыкновенные. Осн. 3. обыкновенно определяются материальным и формальным признаками. В силу первого к ним относят 3., регулирующие существо государственной власти, строй высших госуд. органов, основные права граждан. Однако, не всегда по содержанию своему осн. 3. соответствуют этому, и среди них можно найти не мало случайных норм. В силу второго осн. 3. определяются порядком их издания; порядок этот является обыкновенно осложненным, по сравнению с общим законод. порядком. Так, в Австрии требуется большинство в 2/3 голосов для пересмотра осн. 3., во франции—принятие изменения национальным собранием, состоящим из обеих палат, после того как оно было принято каждой из палат в отдельности; во многих государствах (Бельгии, Норвегии, Румынии) требуется перед изменением конституции роспуск палат и обращение к новым выборам. В отдельных штатах Южной и Северной Америки для изменения осн. 3. обязателен референдум (смотрите ниже). Наконец, во многих странах (Англии, Италии, Венгрии, Испании) осн. 3., если и выделены в так. наз. конституции, однако никаких особенностей пересмотра их не установлено. В нашем праве после 1906 г. особенностью осн. 3. является то, что пересмотр их возможен только по инициативе Государя (стт. 8 и 107 Осн. зак.). Но в качестве пережитка сохранилось унас еще понятие „основных 3.“ в ст. 125 осн. зак., коим обнимается Учреждение Императорской Фамилии; это остаток старого воззрения, которое было создано в конце XVIII века; по существу оно сливается с актами указной власти, а не является особым видом 3.

Далее, проводится различие: 1) между 3. нормальными и 3. исключительными; первые рассчитаны на нормальное применение, вторые—на применение в течение определенного краткого срока, при наличности черезвычайных обстоятельств (например, 3. об искл. и военном положении, о мораториях); 2) между 3. общими и 3. специальными; первые применяются ко всем гражданам, участвующим в известном правовом отношении, вторые—лишь к особым категориям (военным, должностным лицам, лицам определенного вероисповедания, национальности и прочие); 3) между 3. общеимперскими и 3. местными; последние распространяются только на известные части территории; местные 3. издаются порою при участии местного автономного законодательства (например, в Финляндии). Можно, наконец, по содержанию провести различие: 4) между 3,-правилами и 3.-распоряжениями, которое приблизительно соответствует прежнему делению на 3. в материальном и 3. в формальном смысле, но оно лишено присущей этому последнему делению принципиальности. З.-правила установляют общую норму, рассчитанную на неопределенно долгое применение, З.-распоряжения исчерпывают свою силу однократным или определенно-кратным применением.

Порядок издания 3. При крайней сложности организации законодательной власти представляется необходимым проследить выработавшийся в практике главнейших конституционных стран порядок воплощения законодательной воли. В своих главных очертаниях он выработался в практике английского парламента. Благодаря трактату Дюмона: „Тактика законодательных собраний “ (1815), он был широко популяризирован в Европе и съразличными изменениями положен в основу деятельности представительных учреждений почти всех стран.—В качестве первой стадии указывают инициативу, или почин, 3. Под ней разумеют внесение проекта в палаты компетентными лицами, создающее обязанность для палаты рассмотреть проект. Но, в сущности, первой стадией следует считать выработку проекта. В большинстве стран эта стадия не имеет официального значения: разработка происходит в недрах министерств или политических партий. Но кое-где она получила и официальное признание. Так, при английском парламенте с 1869 г. состоит особое лицо, на обязанности которого находится техническая разработка всех правительственных биллей; в колониях Англии выработка правительственных проектов возлагается на генерального атторнея; в Канаде эта обязанность лежит на особом клерке, назначаемом спикером. У нас ст. 57 Учр. Гос. Думы предусматривает разработку министрами и главноуправляющими законопроектов, не только правительственных, но и тех, за желательность которых высказалась Дума. Такая разработка, однако, имеет факультативный характер: если министр не примет на себя, по тем или другим основаниям, разработки, то соответственный проект вырабатывается особой комиссией из членов Думы. Следует полагать, что такая комиссия может быть образована и в случае согласия министра на разработку, если, однако, эта разработка замедляется или не произведена к сроку, указанному Думой. В нашем праве, таким образом, выработка проекта нашла себе специальное признание в 3. Что касается инициативы, то, по практике конституционных стран, она принадлежит обыкновенно министрам и членам палат, при этом часто на не одинаковых основаниях. Что касается первых, то ими инициатива осуществляется от имени правительства.В прежнее время считали, что в этом отношении они являются носителями принадлежащого монарху права инициативы, которомуодному принадлежит право возбуждать вопрос об изменении 3.; затем в большинстве стран министры получили и самостоятельное право инициативы. В Сев.-Американских Штатах президент и министры совершенно лишены права инициативы в конгрессе, что порождено стремлением к большему обособлению власти законодательной и исполнительной; но ничто, конечно, не мешает министрам вносить проекты через членов конгресса, принадлежащих к той же партии. Правительственные проекты, отчасти благодаря своей большей разработанности, отчасти благодаря тому, что правительство несет ответственность за правильное управление страной, пользуются часто различными преимуществами при прохождении в парламенте. Так, в Англии, по внутреннему распорядку Палаты Общин, правительственным биллям отводится львиная часть времени; во франции правительственные проекты, носящие даже особое название (projets des lois, в отличие от propositions des lois, принятого для проектов отдельных членов палаты), имеют ряд особенностей относительно порядка внесения и обсуждения их. Парламентская инициатива принадлежит обыкновенно или отдельным членам или группам членов. Первый порядок мы встречаем в Англии, Сев.-Амер. Штатах, франции. Здесь собственно инициативой пользуется не отдельный член, а вся палата в целом. Как известно, право законодательства Палаты Общин в Англии выработалось из права представления петиций королю об издании желательных 3. В XV веке общины стали представлять свои петиции в разработанном виде и требовать от королей, чтобы 3. был издан в форме, точно соответствующей их петиции. Постепенно, под влиянием усиления роли общин, короли начали считать себя связанными формой петиций, и практически право петиций превратилось в право выработки текста 3., но в теории до этих пор, принимая 3., Палата Общин осуществляет только право петиции или инициативы, предложения же отдельных членов имеют значение только для Палаты. В Соединенных Штатах, где принят тот же порядок, инициатива отдельных членов черезвычайно обильна. По подсчету Ильберта, в период заседаний одного LX-ro Конгресса было внесено отдельными членами

44.500 проектов. Многие из них „топятся“ в самом начале, другие— в комиссиях, и, наконец, на сравнительно многие проекты президент налагает свое вето. Отсутствие однообразия в редакции и характере биллей порождает крайнюю пестроту законодательства. В других странах инициатива принадлежит группам членов палаты; так, в Германии требуется подпись 15 членов, в нашем праве до 1906 г. инициатива принадлежала Государю (ст. 162 Учр. мин.), а также, в качестве исторического остатка — Сенату и Синоду. По законам 1906 г., указываются в качестве органов, обладающих правом инициативы: Государь (ст. 8 Осн. зак.) и члены Г. Думы (стт. 55—57 Учр. Г. Думы) или Гос. Совета (стт. 54—56 Учр.Г.Сов.). Относительно права министров на инициативу 3. в литературе существует спор. Одни (Н. Лазаревский, Б. Нольде), основываясь на ст. 34 учр. Г. Думы, по которой проекты вносятся в Думу министрами и главноуправляющими, полагают, что и министрам предоставлено право самостоятельной инициативы. Другие (Паль-ме, А. Тагер) различают почин от внесения законопроекта; последнее есть деятельность, происходящая по поручению одного из трех факторов законодательства; министрам принадлежит только право внесения проектов, в силу почина Государя или одной из палат. Ст. 162 учр. мин., сохраненная в прод. 1908 г. (в прод. 1906 г. значилась отмененной), требует для министров Высочайшего разрешения на внесение проектов, что подтверждает взгляд относительно зависимости министерской инициативы от согласия монарха. На ряду с этим полагают, что парламентская инициатива у нас предоставляется 30 членам Думы или Совета, а также комиссиям палат (стт. 55—57 Учр. Г. Д. и 54—56 Учр. Г. С.), хотя тут же высказывается сомнение в том, поскольку в „основных положенияхъ“, предлагаемых палате 30-ю членами, можно видеть право почина. На наш взгляд, сомнения относительно министерской и парламентской инициативы значительно разъясняются с признанием, что по нашему праву инициатива конструируется как акт сложный. Она распадается натри момента: 1) возбуждение вопроса об отмене или изменении действующого 3. или издании нового 3., принадлежащее министрам (стт. 160 и 162 Учр. мин.) и 30 членам палаты (ст. 55 Учр. Г. Д. и 54 Учр. Г. С.); возбуждение это происходит перед одной из трех властей, участвующих в процессе законодательства, и лишено какого-либо обязательного значения; 2) санкцию основных положений одной из этих властей (Государем, Г. Думой или Г. Советом), которая называется почином; санкция монарха у нас выражается в разрешении внести проект или в Высочайшем повелении (ст. 162 учр. мин. и ст. 3 закона 17 апреля 1910 г., а также п. 7 ст. 31 Учр. Г. Д.), а санкция Г. Думы и Г. Совета — в „признании желательности“ проекта (ст. 56 Учр. Г. Д.); 3) внесение законопроекта в Гос. Думу или Г. Совет, которое принадлежит министрам и комиссиям палат (ст. 57 Учр. Г. Д., ст. 56 Учр. Г. С.). Только соединение трех моментов вместе дает право инициативы, как оно формулируется в конституционном праве, т. е. создает для палаты обязанность рассмотрения законопроекта. Эта сложность построения права инициативы явилась результатом закрепления в новых государственных 3. старого порядка выработки 3., который раньше имел делопроизводственное значение; теперь, с изменением органов законодательной власти, он получил публично-правовое значение. Нужно признать, таким образом, что право почина у нас принадлежит монарху и палатам, но оно осложнено участием ряда других органов, в частности министров. При осуществлении парламентской инициативы палата должна в течение месяца ожидать заключения министра и, в случаежелания министра, связана обязанностью поручить ему разработку проекта. Вследствие такого осложнения парламентская инициатива у нас крайне слаба. Из 2.197 проектов, ставших 3. в период деятельности третьей Думы, всего 2 проекта возникло по инициативе Г. Совета и 34 — по инициативе Г. Думы. Инициатива монарха пользуется рядом преимуществ, по сравнению с инициативой парламентской. Так, она одна допускается для пересмотра основных 3. (ст. 8 Осн. Зак.), а также для тех 3., которые затрагивают прерогативы монарха (п. 7 ст. 31 Учр. Г. Д.), или относительно которых сделана специальная оговорка (ст. 4 зак. 17 апр. 1910 г.). Далее, парламентская инициатива ограничена в направлении невозможности внесения отвергнутого монархом проекта в течение той же сессии.

Дальнейшей стадией является обсуждение 3. Обыкновенно проект в каждой из палат проходит три „чтения“. Правило это выработалось в английском парламенте около XV века, когда билль перед голосованием должен был трижды прочитываться (в буквальном смысле) перед его принятием. Теперь „чтениями“ называются скорее стадии прохождения проекта в парламенте, нежели действительные чтения его. Так, ныне в Англии первое чтение состоит только в некоторой мотивировке основных положений проекта, розданного членам, и следует немедленно после внесения билля; второе чтение состоит в обсуждении вопроса о передаче проекта в комиссию. И наконец, в третьем чтении билль принимается после обсуждения комиссией. Развитие комиссий представляет также интересную черту. В XVI веке комиссии состояли из двух - трех человек; обыкновенно в них избирались члены палаты, имеющие юридическое образование. Но так как посещаемость комиссий была слабой, то развилась практика приглашения в комиссию всякого желающого участвовать в ней члена палаты. Так развилось учреждение, известное под именем комитета всей палаты, состоящее фактически из тех же членов палаты, но действующее менееформально и негласно. При немногочисленности желавших принимать участие в прениях такие комиссии не являлись громоздкими. Но затем, когда количество законодательной работы увеличилось, пришлось, вместо комитета всей палаты, создать две постоянных комиссии „А“ и „В“(Standing committees); в них проект поступал по специальному предписанию палаты. В 1907 г. были изданы новия правила, по которым число постоянных комитетов доведено до четырех, и, кроме того, постановлено, что проект поступает в один из комитетов по общему правилу, если не будет постановлено, чтобы он обсуждался в комитете всей палаты. Еще большее значение приобрели законодательные комиссии в Сев.-Американских Штатах; обсуждения проекта в общих собраниях здесь почти не бывает, принимаются проекты комиссии, а общее собрание санкционирует решение комиссий своим вотумом. Поэтому, вопрос об организации комиссий имеет здесь особую важность. Наше право предоставляет палатам свободу самоопределения относительно порядка обсуждения цроектов. Этот порядок выработан Наказами Гос. Думы и Гос. Совета, которые не во всем между собой совпадают. В Г. Думе первое чтение проектов, уже разработанных министрами или особой комиссией Думы (смотрите выше), состоит в направлении их в одну из комиссий. По возврате оттуда проекта рассматриваются основные положения проекта, и проект может быть отвергнут даже без перехода к постатейному чтению. Принятый в основных положениях, проект обсуждается затем по отдельным статьям, причем отдельными членами вносятся поправки; министру же или лицу, внесшему проект, предоставляется просить об обсуждении этих поправок предварительно в комиссии. При третьем чтении палата принимает законопроект в целом. Дополнительный характер носит новое чтение принятого уже проекта, после просмотра его редакционной комиссией. В Гос. Совете после постатейного чтения и перед окончательным принятием проекта в целом происходит еще „обсуждение редакции и расположения отдельных статей“, которое является собственно чтением редакционным, идущим в Думе после третьяго чтения. При разногласии между палатами создаются согласительные комиссии, которые делают согласительные предложения, принимаемия или отвергаемия каждой палатой в одном чтении, с предварительным выслушанием заключений соответственных комиссий палат. При отсутствии соглашения между палатами проект почитается отклоненным.

Представление одобренного палатами проекта на утверждение главы верховной власти составляет самостоятельную стадию. Монарх (президент) или санкционирует проект (у нас надписанием слов „быть по сему“,—ст. 64Учр. Г. С.) или не удостаивает его утверждения, налагает вето. По своему действию различаются вето абсолютное и вето суспенсивное (смотрите IX, 628).

Утвержденный главой государства закон публикуется во всеобщее сведение. 3. более важного государственного значения сопровождаются иногда указами, содержащими изложение основной цели 3., и повелением об его обнародовании, что называется промульгацией 3., Промульгация не составляет, однако, необходимой стадии издания 3., и с установлением однообразного порядка публикации теряет практическое свое значение. Опубликование 3., напротив того, составляет необходимое условие его действия (ст. 91 Осн. Зак.). 3. публикуются особым госуд. учреждением (у нас Сенатом), которому принадлежит право формальной проверки правильности их. Опубликование 3. у нас происходит с 1863 г. путем печатания их в „Собрании узаконений и распоряжений правительства“, издаваемом при Сенате, выходящем по мере накопления материала и рассыпаемом во все центральные присутственные места и губернские правления, а также, за плату, и частным лицам. Опубликованием определяется и момент вступления закона в силу (если для этого в самом законе не указано особого срока). В виду важности точного определенияэтого момента, законодательства стремятся устранить отсюда случайные влияния. Наблюдаются две системы. По одной (господствующей)—3. вступает в действие во всей стране одновременно, и только для колоний создаются более продолжительные сроки. Так, в Германии 3. вступает в силу через 14 дней, в Бельгии через 10, в Австрии—45, Дании—8, Италии—15 и так далее По другой системе, принимается во внимание расстояние той или иной местности от столицы, где происходит публикация 3. Так, во франции 3. для Парижа вступает в действие на другой день после обнародования, а затем на каждые 100 километров от Парижа дается 1 день отсрочки вступления 3. в силу. У нас принят практически весьма случайный срок: день получения „Собрания Узаконений“ губернским ыравлением или иным присутственным местом. В отступление от общого правила, в самом 3. может быть указываема возможность обращения его к исполнению по телеграфу или посредством нарочных (ст. 93 Осн. зак.).

Литература: Градовский, „Начала русского госуд. права“, т. I; Лазаревский, „Русское Госуд. Право“, т. I (1913); Петражщкий, „Теория права и государства“, т. I (1910); Шершеневич, „Общая теория права“, вып. II (1911— 1912); В. Нольде, „Законодательный почин по русскому праву“ („Право“, 1911); его же, „Законы основные в русском праве“ („Право“, 1913); Воркунов, „Указ и законъ“ (1894); Са-hen, „La loi et le reglement“ (1903); M. Leroy, „La loi“ (1906); Haenel, „Stu-dien zum deutschen Ktaatsrecht“ (1888); Laband, „Staatsrecht“ (1895); M. Rumpf, „Gesetz und Richter“ (1906).

П. Люблинский.