> Энциклопедический словарь Гранат, страница 208 > Земския учреждения

Земския учреждения

Земские учреждения, губернские и уездные, ведают дела о местных пользах и нуждах губерний и уездов. В дореформенное время земско-хозяйственное управление в уезде разделялось между различными административными комитетами и частью входило в состав функций полицейского ведомства. Падение крепостного права обусловило необходимость и открыло путь к преобразованию управления местными хозяйственными делами, совершенно непригодного в указанном виде к удовлетворению надобностей населения и не отвечавшего также общегосударственным интересам. После крестьянской реформы земская являлась наиболее крупной по своему значению в общегосударственной жизни. Почти одновременно с намерением освободить крестьян возникла и мысль о преобразовании местного управления. Первоначальный (1858 г.) проект, стремившийся сосредоточить все управление уездом в руках уездного начальника, вызвал сильную критику в среде местного дворянства. Против него высказались с своих точек зрения как крепостники, добивавшиеся сохранения вотчинных прав за помещиками, так и представители либеральных течений. Первые требовали передачи дворянству всей административной власти на местах, вторые—всесословного местного самоуправления с преобладающим участием в нем дворянства, для того, как формулировало новгородское дворянское собрание, „чтобы на земских собраниях элемент образованный не был подавленъ11. Такого рода требования, в которых открыто или прикровенно проявлялось стремление сохранить за дворянством преобладающее значение в местной жизни, высказывались и в последующее время губернскими комитетами, членами комитетов в редакционных комиссиях и дворянскими собраниями во всеподданнейших адресах и в заключениях об устройстве управления земскими повинностями. В 1859 г., 25 марта, состоялось новое Высочайшее повеление о том, что „при устройстве исполнительной и следственной частей должно быть рассмотрено хозяйственно-распорядительное управление в уезде, причем необходимо предоставить хозяйственному управлению большее единство, большую самостоятельность и большее доверие и определить степень участия в нем каждого сословия11. Во всеподданнейшей же записке министра внутренних дел (август 1859 г.) была уже намечена и „степень участия11: „дабы вознаградить дворян за потерю помещичьей власти, им следует предоставить первенство в хозяйственной администрации11. Составление проектов положений об уездных учреждениях было возложено на особую комиссию, учрежденную по высочайшему повелению 27 марта 1859 г., под председательством Н. А. Милютина, с членами из чиновников различных министерств, некоторых губернаторов и представителей высшей полиции. Позднее, 23 октября 1859 г., этой же комиссии было поручено составление проекта преобразования губернского управления. В апреле 1861 г. председательство в комиссии перешло к министру внутренних дел П. А. Валуеву. Комиссия работала весьма медленно. Только 22 февраля 1862 г. Валуевым был представлен всеподданейший доклад с изложением основных начал земской реформы, 15-го же марта в совете министров, а затем в особом совещательном собрании совета министров, под председательством в кн. Константина Николаевича, был рассмотрен очерк Положения о земских учреждениях. 2-го июля этот очерк получил высочайшее утверждение, а осенью был распубликован в общее сведение. В марте 1863 г. комиссией были составлены окончательные проекты Положения о земских учреждениях; они были внесены 26 мая в Государственный Совет, где и рассмотрены сперва в соединенных департаментах законов и государственной экономии, в усиленном составе, с участием столичных губернских предводителей дворянства’ и городских голов, а затем—в общем собрании. Положение о земских учреждениях получило силу закона 1-го января 1864 г. Указом того же числа повелено ввести его немедленно в действие в 33 губерниях. Введение же его в губерниях Архангельской, Астраханской и Бессарабской, 9 западных губерниях и в „частях империи, управляемых по особым учреждениямъ11, было отсрочено. В период 1865—76 гг. 3.

у. были введены в 34 губ. Европей- 1 ской России и в области Войска Донского, но в последней они были затем отменены в 1882 г. Из 33 губерний, поставленных в первую очередь, 3. у. миновали Оренбургскую губ.

Объяснительная записка к проекту Положения определила задачу земск. реформы как „по возможности полное и последовательное развитие начала местного самоуправления“. Это являлось, однако, одной из тех пышных фраз, которые отнюдь не оправдывались содержанием реформы. В основу реформы было положено противопоставление дел местных, чисто хозяйственных, делам государственным. 3. учреждениям и вверялись эти местные дела. Эта общественнохозяйственная теория местного самоуправления в настоящее время, как известно, отвергается научной критикой. Нет возможности провести резкую и определенную границу между двумя указанными видами дел, ибо всякая мера общегосударственного характера касается в известной степени местных интересов, и, с другой стороны, местное мероприятие может быть небезразлично с точки зрения общегосударственных интересов. Комиссия, вырабатывавшая проект Положения, и сама сознавала это, но выражала туманную надежду, что необходимое разделение может быть достигнуто на основании „практических соображений и исторических данныхъ“. Дело было, однако, вовсе не в теоретических заблуждениях. Комиссия, имея перед собой задачу переустройства местного управления, стремилась удовлетворить, с одной стороны, требования поместного дворянства, а с другой—дать отпор „несбыточным ожиданиям и свободным стремлениям разных сословий“ и сохранить за правительством всю полноту власти на местах. Наиболее выгодным средством для этого и являлось выделение земско-хозяйственного управления из общого управления губернии и уезда, ибо это суживало круг влияния местных общественных элементов и обусловливало контроль представителей администрации над их деятельностью. Действительные задачи з. реформы по существу своему весьма близки, такимобразом, к тем, которые ставились при проведении крестьянской реформы в ея административной части—дать внешния формы самоуправления при сохранении правительственной опеки и контроля. Политические же притязания дворянства погашались предоставлением ему в сфере земской деятельности материальных выгод за счет других сословий. Этот рассчет, как показало дальнейшее, оказался верным. В силу такого задания, Положение о зем. учрежд. и отличается весьма большой логической невыдержанностью, неопределенностью и противоречивостью. Так, хотя 3. у. было предоставлено ведать „исключительно местныя“ потребности, но в то же время удовлетворение многих из этих потребностей было признано обязательным для земства, и, стало быть, они оказались имеющими не только местный, но и общегосударственный интерес. Неопределенность прав и обязанностей 3. у. с первых же шагов вызвала трения. Предоставляя земствам действовать „самостоятельно“ в кругу вверенных им дел, закон в то же время воспрещал „вмешиваться в дела, принадлежащия кругу действий правительственных, сословных и общественных властей и учреждений“. Практически весьма трудно было установить такое разграничение. Так, например, земству было предоставлено участие в попечении о народном образовании, но без точного обозначения характера этого участия, и у земства на первых же порах возникло столкновение с учебным ведомством, отрицавшим за земством право на организационную деятельность в данной области. Неопределенность прав земства и призрачная его „самостоятельность“ давали администрации легкую возможность оказывать на земство давление. Требования жизни вели к постоянному расширению земской деятельности, а вместе с тем и ко все более возраставшему значению земства в ряду местных учреждений, но допускать такое расширение и значение отнюдь не входило в планы и намерения правительства. Отсюда — тот конфликт между правительством и

8-н

Земством, который красной нитью проходит через всю земскую историю и который черезвычайно тормозил естественное развитие земской деятельности. В правительственных сферах на долгое время прочно установился взгляд на земство, как на гнездо либеральной оппозиции правительству, и при таком взгляде центрального правительства и соответствующих инструкциях его борьба с земством стала для местных администраторов одним из способов делать карьеру.

Для либерального общества земство долгое время было излюбленным учреждением, несовершенства которого нередко сознательно замалчивались. 3. у. при своем введении вообще вызвали преувеличенные надежды, которые не испарились и тогда, когда органические недостатки „Положения“ обнаружились на практике. Но еще А. А. Головачев в своих очерках „Десять лет реформъ“ (отд. изд., Спб., 1872 г.) отрицал за земствами право считаться органами самоуправления, указывая на то, что они по личному своему составу не представляют собою всего населения известной местности, но аггломерат отдельных классов общества и притом—представляемых неравномерно. По кругу же действий земства являются только особыми органами центрального управления для заведывания известной отраслью хозяйства. Но и в том небольшом круге действий, который им отведен, закон ограничивает степень их участия: они лишены самостоятельности и должны действовать под контролем администрации. Нельзя также признать 3. у. органами самоуправления и потому еще, что они не имеют никакой исполнительной власти, и в отношении взыскания налогов, например, находятся в полной зависимости у полиции. Головачев, в конце концов, приходит к заключению, что „наши прежние дворянские собрания могли считаться более подходящими к органам самоуправления, чем земские собрания“, ибо они имели право известного контроля над действиями администрации, чего земства совершенно лишены. Такимобразом, если права местных обществ „и были расширены, с одной стороны, предоставлением в их ведение некоторых местных интересов, то, с другой стороны, в смысле их политического значения в общей системе государственного управления,—они были значительно ограничены“. Поставив земства под контроль администрации, обусловив исполнение их постановлений непротивлением со стороны губернаторов, авторы Положения весьма удачно разрешили задачу сохранения власти центрального правительства на местах, и эта власть была не только сохранена, но и усилена. Таким образом, введение 3. у. не только не ознаменовывало собой децентрализации, но, наоборот, означало усиление централизации, дальнейшее и последовательное проведение системы полицейского государства. Другая задача — вознаграждение дворянства за потерю им помещичьей власти и за отказ ему в расширении политических прав предоставлением материальных выгод и преимуществ в земской деятельности— тоже была разрешена, как мы увидим, с полным успехом.

Встреченное радужными надеждами либеральной части русского общества, земство вскоре натолкнулось на подводные камни своей организации. К этому присоединились дальнейшия мероприятия правительства, направленные не к расширению прав земства, а, напротив, к их сужению и подавлению. Таково, например, законодательное разъяснение 21 ноября 1866 г., по которому фабрики и заводы подлежали обложению только как строения, а торговия свидетельства и патенты не выше 25% с вносимой в казну пошлины. Это разъяснение было черезвычайно неблагоприятно для земских финансов. „С издания этого постановления,—говорит Головачев,—замечается особенное охлаждение к земским делам как в обществе, так и в среде земских деятелей“. Не одно, конечно, это разъяснение имело такое влияние. В том же направлении действовали и другия законоположения, разъяснения и циркуляры. Таково, папр., разъяснение Сената от

16 дек. 1866 г. о том, что губернаторы, при утверждении председателей земских управ, должны принимать в соображение и сведения о „нравственных качествахъ“ подлежащих утверждению лиц,—разъяснение, усилившее дискреционную власть администрации. Таковы правила 13 июня 1867 г. о порядке производства дел в земских собраниях, дававшия чуть не диктаторские полномочия председателям земских собраний и устанавливавшия кары для гласных за нарушение установленных правил. Этими правилами запрещалось также земствам разных губерний входить между собою в сношения „по делам, относящимся к общим правительственным распоряжениям или к вопросам об установленных законом пределах ведомства собраний“. Этими же правилами, наконец, устанавливалась цензура губернского начальства для печатания земских докладов, отчетов и журналов, препятствовавшая ознакомлению общества с земскою деятельностью. Таков, затем, был закон 19 сентября 1869 г., отменявший право земств на бесплатную пересылку корреспонденции, что вызывало для них весьма существенные затраты. Вообще, вся законодательная и разъяснительная деятельность правительства, начавшаяся немедленно по введении 3. у., имела своей целью ограничить их компетенцию и установить их более тесную зависимость от администрации. В этом отношении особенно характерны те ограничения, которые были поставлены земствам Положением 1874 г. о народных училищах. Этим Положением земства были совершенно устранены от какого-либо влияния на учебную часть, и роль их свелась к ассигновке средств на содержание училищ. Даже учреждение новых училищ было пр едоставлено земствам лишь с разрешения председателя училищного совета и инспектора народных училищ, что вызывало весьма частия трения и столкновения. Помимо таких средств со стороны правительства практиковалась и суровая непосредственная расправа с неудобными лицами из состава 3. у. и, наконец, даже закрытие самых учреждений. Так, в 1867 г. но высочайшему повелению были закрыты земские учреждения Петербургской губернии за „стремление неточным изъяснением дел и неправильным толкованием законов возбуждать чувства недоверия и неуважения к правительству“. Наказание на этот раз длилось недолго— полгода. Позже, в 1889 г., были закрыты 3. у. в череповецком у. Новгородской губернии „за систематическую оппозицию правительству“ и были открыты вновь уже в 1891 г., при введении нового Положения.