> Энциклопедический словарь Гранат, страница > Среди гражданских свобод

Среди гражданских свобод

Среди гражданских свобод, добытых индивидуумом в процессе развития буржуазного государства, (смотрите свобода личная), свобода союзов является наиболее поздним завоеванием. Обычно, раньше свободы союзов конституционное законодательство уовоивает принцип неприкосновенности личности и жи-

I лища.атакже свободы совести,слова и печати. И только значительно позже буржуазное государствоосторожно вступает на путь ослабления административной регламентации союзов. Мы имеем здесь в виду, главным образом, ассоциации, преследующие идейные цели, промышленные же и торговые союзы получают право свободного развития гораздо раньше. Родиной свободы союзов является Англия. В Англии нет особого закона, который закреплял бы за гражданами право об’единяться в союзы. В противоположность конституционному правотворчеству континентальных государств английское право вообще не закрепляет прав личности в каком-либо писанном законе. В английском праве твердо укрепился принцип, согласно которому каждый гражданин пользуется полной свободой, поскольку своими действиями, словами и мнениями он не нарушает прав государства и других граждан и не совершает уголовно наказуемых деяний. Из этой свободы личности вытекает в Англии и свобода образования и деятельности союзов, ограничения которой лежат лишь в уголовном законодательстве страны.

Государствоведы обычно относят развитие политических союзов в Англии ко второй половине XVIII века, к моменту возникновения первой крупной политической ассоциации—„Общества поддержки билля о правах4 (Society for supporting the Bill of Rights). Правильнее, однако, отнести этот момент к XVII веку, к эпохе первой английской революции, с ее многочисленными религиозными союзами и зарождавшимися политическими партиями. Огромное значение политические ассоциации приобрели в XIX веке, в период проведения английским парламентом целого ряда крупнейших реформ, в корне изменивших общественно - политическую структуру страны. Проведению этих реформ неизменно предшествовала деятельность ряда союзов и ассоциаций, нередко возникавших специально для пропаганды определенной реформы. Укажем некоторые наиболее разительные в этом отношении примеры. Все три избирательные реформы (1832, 67 и 84 г. г.)

были бы несомненно отсрочены, если бы не энергичная деятельность ряда союзов, популяризировавших их в широких народных массах. Не менее ярко выступает значение таких политических союзов в известной борьбе за отмену хлебных пошлин, в деятельности возникшей в 1838 году „Лиги по борьбе с хлебными законами“ (Anti—Corn— Law—League) (смотрите хлебные законы).

Английская политическая жизнь знает немало примеров, когда отдельные ассоциации приобретали революционный характер. Такова ранее всего была деятельность некоторых демократических обществ эпохи Великой французской революции. Их выступления послужили поводом к проведению ряда суровых законов, ограничивающих свободу союзов, в царствование Георга III. Таковы статуты 1797 и 99 г.г., дополненные и видоизмененные в последующие годы. В силу этих законов запрещалось образование обществ и союзов, члены которых связывалиськлятвенными обязательствами участвовать в каких-либо мятежных действиях против государства и правительства, а также содействовать сокрытью участников последних. Лица, уличенные в участии в подобного рода обществах, подлежали тюремному заключению на срок до двух лет или penal servitude на срок не более семи лет. Закон 1812 года увеличил наказуемость вплоть до смертной казни. При помощи этих законов был закрыт целый ряд обществ, в частности сильно пострадали многие рабочие организации. Постепенно перечнс-лепные законы были отменены или фактически утратили свое грозное для союзных организаций значение.

Иными путями шло развитие законодательства о союзах и обществах во франции.

В „Декларации прав человека и гражданина“ нет упоминаний о свободе союзов. Лишь закон 1790 г., изданный по частному поводу, провозгласил принцип свободы ассоциаций. „Граждане,—читаем в этом законе, —имеют право собираться мирным образом и составлять из себя мирные общества, под условием соблюдения общих законов“. В дальней

шем развитие революционного законодательства пошло по пути не расширения, а ограничения свободы ассоциаций. Так, майский закон 1791 г. воспретил союзам опубликование протоколов своих заседаний, подачу коллективных петиций правительству, а также агитацию и пропаганду среди должностных лиц. Закон 9 брюмера II года воспретил организацию женских политических клубов и обществ. Декрет 25 вандемьера III года (1794 г.), направленный против якобинских организаций, строжайше воспретил федерирование отдельных политических обществ. В период империи положение союзов и обществ было регламентировано уголовным кодексом (Code penal). Ст. ст. 291—94 этого кодекса поставили существование союзов в зависимость от воли администрации. Закон установил требование, по которому всякое общество, насчитывающее в своих рядах более 20 членов и устанавливающее определенные дни для своих собраний, должно было получать соответствующее разрешение от административных органов, причем последним предоставлялось дискреционное право ограничивать деятельность каждого общества особыми для него созданными условиями. Закон 10 апреля 1834 г. распространил постановление Code penal и на мелкие общества, если последниеоб’единялисьвтой или другой форме вассоциации с числом членов,превышающим установленную норму. Ст. 2 закона значительно усилила и наказуемость лиц, участвующих в неразрешенном администрацией союзе. Одновременно закон сильно расширил компетенцию административных органов, предоставив правительству „во всякое время взять обратно“ выданное им разрешение на открытие любого общества. Это право администрации не требовало даже указания мотивов закрытия такого общества и не могло быть обжаловано руководящими органами последнего ни в административном, пи в судебном порядке. Революция 1848 года впервые в конституционном законе признала „право граждан об‘единяться в ассоциации“ (ст. 8-я). Вскоре, однако, это право было вновь ограничено специальнымдекретом 25 марта 1852 года, который в существеннейших чертах воспроизвел закон 1834 г. Установившийся порядок пережил вторую империю и продолжал существовать вплоть до 1901 года.

Закон 1 июля 1901 года, проведенный через парламент министерством Вальдек-Руссо, провозгласил свободу ассоциации. По этому закону союзы могут организовываться без особого разрешения государственной власти, при условии, что преследуемые ими цели не содержат в себе чего-либо „недозволенного, противного законам и добрым нравам или направленного к причинению ущерба целости национальной территории или республиканской формы правления“. Провозгласив свободу союзов, закон 1901 года все же поставил ей известные ограничения. По точному его смыслу ассоциация, созданная независимо от согласия правительственных органов, не пользуется правами юридического лица. Чтобы получить юридические права, каждый союз должен зарегистрироваться в префектуре того департамента, где находятся его руководящие органы. При ходатайстве о регистрации должен быть приложен устав союза, указаны цели его деятельности и перечислены лица, его возглавляющие. Несоблюдение всех этих требований карается денежным штрафом до 200 франков. Зарегистрированные союзы получают при этом неполную правоспособность. Законодатель тщательно ограничил те юридические действия, которые в праве совершать такой союз. Шире права союзов, признанных „общественно - полезными“. Важнейшим их преимуществом является право получать пожертвования и легаты, при условии соответствующего разрешения со стороны государственной власти (ст. 910 Гражд. Кодекса и ст. 5 закона 4 февраля 1901 г.). Право признания того либо другого союза „общественно - полезным“ является дискреционным правом администрации и может быть, следовательно, в любое время аннулировано. Принудительное закрытие союза возможно только в порядке постановления суда. Однако, эта существенная гарантия

Свободы союзов в значительной степени ослабляется ст. 12-й, которая в исключительных случаях предусматривает закрытие их в порядке декрета, исходящего от главы государства. Право президента распространяется, правда, не на все общества и союзы. Нод 12-ю статью подходят лишь те ассоциации, „в составе членов которых большинство составляют иностранцы“, а также те „которые имеют свое управление заграницей“.

Отдельное место в законе 1901 г. занимают статьи, посвященные религиозным конгрегациям. Под этим термином французское право понимает ассоциации граждан, об’единя-ющихся для совместной религиозно:! жизни и для распространения учения христианской церкви путем примера, проповеди и обучения. В противоположность светским обществам и союзам религиозные конгрегации были поставлены под строгий контроль правительственной власти. Законодатель не ограничился законом 1901 г. и издал ряд дополнительных актов, усиливших полицейскую регламентацию деятельности конгрегаций (зак. 4 декабря 1902 г., 17 июля 1902 г. и

7 июля 1904 г.). Ограничения свободы конгрегаций сводятся к следующему: 1) ни одна религиозная конгрегация не может возникнуть без особого, данного в законодательном порядке, разрешения, 2) ни одно учреждение конгрегации не может быть вновь открыто без санкции Государственного Совета, 3) закрытие конгрегации не требует постановления суда или декрета президента и совершается простым постановлением совета министров и 4) конгрегации пользуются правами юридических лиц. но администрация в лице префектов имеет право контроля над их деятельностью, путем поверки отчетов, инвентарных описей имущества и списков членов. С момента вступления в силу закона 1901 г. все не перерегистрированные конгрегации были об’явлены закрытыми. Участие же в неразрешенных конгрегациях карается штрафом до 5 тыс. франков и тюремным заключением до одного года. Суровость режима для ко«грегаций была еще усугублена зак. 1904 г., запретившим разрешение новых конгрегаций, занимающихся учебно-педагогической деятельностью, и предписавшим ликвидировать все ранее созданные конгрегации этого типа в течение десятилетнего срока. Законы о конгрегациях вызвали большие волнения в некоторых слоях французского общества. Мотивировалась необходимость издания их тем, что конгрегации под покровом религии ведут вредную для республики пропаганду.

В Италии, подобно Англии, мы не находим закона, который фиксировал бы свободу союзов. Конституционный статут 1848 года ни слова не говорит о праве граждан об’единяться в ассоциации. Пробел, допущенный творцами конституции, был восполнен в порядке обычного права. В настоящее время италианская административная и судебная практика допускает свободное существование союзов и обществ, поскольку они своими действиями не посягают на существующий государственный порядок. В последнем случае правительству предоставляется право распустить союз, а виновных привлечь к ответственности по соответствующим статьям уголовных законов. Совершенно очевидно, что такая неопределенная нормировка свободы союзов неизбежно приводит на практике к целому ряду сомнений и недоразумений. Их и отмечает с достаточной яркостью один из лучших комментаторов италианской конституции. проф. Орландо, настоятельно рекомендовавший издание особого закона о союзах. Практика последнего времени (Муссолини) наглядно показала насколько неустойчивым оказалось в действительности правовое положение италианских союзов и обществ.

В Германии свобода союзов получает правовой признание в революционные дни 48 года. Образцом для конституционных актов этой эпохи служила французская конституция. Ее положения о свободе союзов были точно скопированы как проектом общепмперской конституции (Reichsver-fassung 1849 г.), так и конституционными законами отдельных немецких государств. Все эти акты в принципе признали явочную систему образования союзов, предоставив специальным законам уточнить в дальнейшем их правовое поло,-жение. Имперская конституция 1871 г. включила вопрос о законодательном нормировании свободы союзов в компетенцию имперских органов власти (ст. 4, § 16). Однако, до 1908 года вопрос этот разрешался сепаратными законами отдельных государств, благодаря чему законодательство о союзах отличалось большой пестротой. На ряду с сепаратными законами и рейхстаг издал ряд законодательных актов, касавшихся отдельных деталей вопроса. Так, ст. ст. 128 и 129 Уголовного Уложения воспретили под страхом наказания участие в организациях, цели которых сохраняются втайне от правительства или стремятся противодействовать его законным распоряжениям. Закон 2 мая 1874 года воспретил участие в политических союзах всем гражданам, состоящим на действительной военной службе. Закон 11 декабря 1899 года предоставил отдельным союзам свободу об’единепия. Наконец, Промышленный Устав фиксировал свободу организации рабочих союзов. Все эти частные законы сохранили свою силу и после издания общего закона 1908 года. Закон 10 апреля 1908 года, в сущности, не внес больших перемен в правовое положение союзов. Его задачей была скорее систематизация и обединение разрозненных законодательных актов отдельных государств Германии. Он воспроизвел тот лее явочный порядок организации союзов, который был усвоен германским правом после революции 48 года. Несколько более сложную процедуру закон создал для союзов, имеющих целью „воздействовать на полититическне дела.“ Закон не дал, впрочем, точного определения того, что надлежит понимать под термином „политические дела“, и административной практике пришлось прибегать в этом вопросе к дополнительным разяснениям. высшей судебной инстанции империи. Имперский суд признал политическими союзами те ассоциации, который своей деятельностью оказывают воздействие на законодательство и управление страной, а также и на взаимоотношения между государством и его гражданами. Политические союзы обязаны в двухнедельный срок по возникновении представить компетентному административному учреждению свой устав и сообщить список членов своего руководящего органа. В равной мере эти союзы обязаны сообщать и о каждом новом изменении устава. В члены лолитического союза могли быть зачисляемы граждане империи лишь по достижении восемнадцатилетнего возраста. Запреты, существовавшие в отдельных государствах для вступления в союзы женщин, закон 1908 г. отменил совершенно. В отличие от французского закона 1901 года германский закон ни слова не говорит о гражданской правоспособности союзов, предоставляя разрешение этого вопроса гражданскому кодексу (В. G. В.). Закрытие союза возможно в порядке административном, причем обжалование действий администрации производится в административные суды. Такой порядок несомненно составляет слабую сторону германского закона. Революция 1918 года не изменила правового положения союзовв Германии. В веймарской конституции 1919 г. вопросу о союзах специально посвящена ст. 124, которая в сжатой форме повторяет закон 1908 года. Последний и сейчас сохранил свою силу, точно так же как и статьи гражданского уложения, посвященные вопросу о правоспособности союзов. Не лишены интереса статьи конституции, определяющие правовое положение религиозных обществ. Отказавшись от государственной церкви, конституция признала полную свободу религиозных ассоциаций.

Переходя к вопросу о правовом положении союзов и обществ у нас в России. мы должны различать четыре периода в его истории. Первый, до революции 1905 гола, не знал вовсе свободы ассоциации. До издания манифеста 17 октября 1905 года в России не могла легально образоваться ни одна политическая партия и ни одинполитический союз. Что же касается всякого рода других обществ (научных, благотворительных и так далее), то их правовое положение определялось ст. 116 Устава о предупреждении и пресечении преступлений, запрещавшей „всем и каждому заводить и вчинять в городе общество, товарищество, братство или иное подобное собрание без ведома или согласия правительства“. Таким образом, всякий союз или общество должны были для легализации своего положения испросить разрешение администрации. Последней принадлежало дискреционное право разрешить или запретить организацию любого общества, точно так же как и утвердить или изменить его устав. Манифест 17-го октября внес существенное изменение в правовое положение союзов и обществ, провозгласив свободу союзов „незыблемой основой гражданской свободы“. Этой декларативной формулой не могло, конечно, ограничиться законодательство о союзах и обществах. Революционные события не допускали, с другой стороны, отсрочки издания закона о союзах до созыва Гос>-дарственной Думы, и правительству пришлось озаботиться разработкой Временных правил о союзах и обществах, которые были внесены на обсуждение Государственного Совета и получили санкцию императора! марта 1906 года (Собр. Узакон., Ле 48,

7 марта 1906 года, ст. 308). Закон, прежде всего, уточнил самое понятие общества и союза. „Обществом,—говорит его первая статья,—почитается соединенно нескольких лиц, которые, це имея задачей получение для себя прибыли от ведения какого-либо предприятия, избрали предметом своей совокупной деятельности определенную цель; а союзом — соединение двух или нескольких таких обществ, хотя бы через посредство их уполномоченных“. Временные правила провозгласили полную свободу образования таких обществ и союзов (ст. 2). Однако, тот порядок, который правила создали для возникновения отдельного общества или союза, в сущности, сводил эту свободу нанет. По закону надо различать безуставные общества, непользующеся правами юридических лиц, от обществ, действующих на основании своих уставов. Только эти последние имели право владеть и приобретать движимое и недвижимое имущество, вступать во всякого рода обязательства, а равно выступать в судах в качестве истцов и ответчиков. Временные правила создали в каждой губернии и градоначальстве особые органы—„губернские по делам об обществах присутствия“, на которых было возложено открытие, регистрация и закрытие отдельных обществ. Безу-ставные общества обязаны были направлять свои заявления об учреждении губернатору или градоначальнику той губернии или градоначальства, в пределах которых общество предполагало проявлять свою деятельность. Если в течение двух недель со дня получения такого заявления в присутственном месте, учредителям общества не сообщалось об отказе в легализации их ассоциации, последняя могла открыть свою деятельность. Губернатор (градоначальник) не мог при этом единолично отказать в утверждении общества. Временные правила установили, что губернатор, „в случае встреченного им препятствия к образованию общества“, обязан был передать решение вопроса в упомянутое губернское присутствие; последнее и выносило уже окончательное решение. Мы видим, следовательно, что уже в отношении к безуставным обществам явочный порядок фактически заменялся концессионным. Еще более явственно концессионный порядок выявился в статьях закона, регламентирующих порядок возникновения обществ, пользующихся правами юридических лиц. Губернатор должен был немедленно по получении заявления от учредителей передать его на рассмотрение губернского по делам об обществах присутствия. Присутствие в месячный срок со дня поступления заявления обязано было решить вопрос о регистрации общества. В случае положительного решения оно выносило постановление о включении общества в особый реестр, без чего ни одно общество не могло пользоваться правами юридического лица. Иными

Словами, губернское присутствие решало, в сущности, вопрос об утверждении общества, ибо что же, в конце концов, как не утверждение представляло из себя решение о внесении общества в реестр. Действия губернатора и губернского по делам об обществах присутствия подлежали обжалованию в первый департамент сената. Губернатор мог также разойтись во взглядах с губернским присутствием. В таких случаях закон предоставлял ему право переносить решение вопроса на усмотрение министра внутренних дел. Последний либо передавал разрешение конфликта первому департ. сената, либо предлагал губернатору подчиниться постановлению губернского присутствия.

Закрытие существующих обществ Временные правила также поставили в зависимость от усмотрения местной администрации. Вопрос разрешался губернским присутствием по представлению губернатора (градоначальника). Кроме того, губернатору предоставлялось право приостанавливать деятельность любого общества в пределах губернии, буде он найдет, что деятельность его „угрожает общественной безопасности и спокойствию и принимает явно безнравственное направление“. Обжалование решений о закрытии или приостановлении деятельности общества допускалось в сенат.

На ряду с рассмотренными правилами о правовой регламентации союзов и обществ. Временные правила установили особые нормы для следующих ассоциаций: 1) обществ

Служащих в государственных учреждениях, 2) студенческих обществ, 3) профессиональных обществ и союзов и 4) религиозных обществ. Первая категория ассоциаций могла возникнуть лишь с разрешения и ведома непосредственного начальства служащих, которому закон предоставил право утверждать уставы таких обществ и закрывать их, если в их деятельности обнаружатся поступки, несовместимые с требованиями служебного долга. Студенческие организации утверждались их учебным начальством (ректором или директором высшей школы), с тем,

однако, ограничением, что деятельность таких студенческих ассоциаций могла протекать только в пределах данной высшей школы. В отношении профессиональных обществ закон установил более сложный порядок их утверждения губернскими присутствиями через старших фабричных инспекторов.

Наконец, религиозные ассоциации, ранее вовсе запрещенные в России, получили в 1905 году признание со стороны государственной власти (Вы-соч. указ 17 апреля 1905 г. „об укреплении начал веротерпимости“). Несколько позже был установлен и порядок легализации таких обществ (Положение комитета министров от 17 апреля 1905 года и Высоч. указ 17 октября 1908 г. „о порядке образования и действия старообрядческих и сектантских общин“) через губернские правления.

Таково было законодательство о союзах и обществах в период 1905 — 17 г.г. Практика значительно расширила права администрации, и фактически мы имели порядок, во многом напоминавший французский закон 1834 года.

В эпоху Временного Правительства свобода союзов и обществ осуществлялась без всякой регламентации. Фактически не было норм, которыев какой-либо степени давали бы возможность государственной власти ввести в известные рамки деятельность возникавших в огромном числе обществ и союзов. Не применялся даже явочный порядок.