> Энциклопедический словарь Гранат, страница > Финансы местные

Финансы местные

Финансы местные (ср. город, XVI, 42/79; земское хозяйство, XXI, прил.; Союз ССР.—финансы, XLI5), Ф. органов местного самоуправления, про-тнвоставляемых центральным органам государственной власти и непосредственно подчиненным им местным органам управления. Самоуправление отличается от децентрализованного местного управления отсутствием иерархической зависимости от центральной власти и связью с местным населением, которая большей частью выражается в выборном характере органов самоуправления. Они избираются всем населением. определенными группами имущих классов или, наоборот, только трудовыми классами населения (Сов. Россия).

Деятельность местных органов самоуправления есть государственная деятельность: государственная властьявляется источником их полномочий, которыми она наделяет их для осуществления определенных задач управления. Современная „государственная“ теория самоуправления отказывается от разграничения по существу сферы деятельности государства и местных органов; в деятельности последних есть элементы общегосударственного значения и чисто местного интереса, большей частью неразрывно связанные между собой. Распределение функций между центральной властью и местными органами происходит но принципу целесообразности; на местные органы возлагаются те задачи, которые они могут лучше и экономнее осуществить благодаря знанию местных условий и тесной связи с местными (жителями.

Поэтому, существующее в некоторых законодательствах разграничение собственных“ (eigene) и „препорученных“ (Libertragene) задач местного управления основано, по нашему мнению, на неправильном представлении о сущности самоуправления и должно быть отвергнуто.

Другое дело—деление на обязательные и необязательные функции и расходы: государственная власть может быть особенно заинтересована в осуществлении местными органами определенных задач, а с другой стороны, но уверена в том, что местные органы добровольно исполнят их в надлежащем объёме; в таком случае закон включает эти задачи или расходы в число обязательных.

К числу обязательных расходов местных оргапов должны быть отпссешла) платежи но долгам, б) содержание учреждений, при основании которых органы самоуправления примяли на себя определенные обязательства, в) всякие другие возложенные на них общими или специальными законами расходы.

Большей частью обязательность расхода вызывается возложением на местные органы той или иной задачи управления. Но государство требует иногда от местных органов участия в содержании правительственных учреждений; подобная финансовая помощь государству со стороны менее мощных местных союзов большей частью нецелесообразна и постепенно исчезает.

В дореволюционной России к обязательным расходам относилось, главным образом, содержание правительственных учреждений, не подведомственных «емствам и городам, иапр., полиции, пожарных команд, затем постойная повинность (содержание казарм), подводная (для чиновников, военных) и прочие Эти обязательные расходы вызывали основательные жалобы и требования отмен“! со стороны земских и особенно городских органов. Но дело было но в „государственном- xaj актере этого расхода, а в неподведомственнооти местным органам содержимых ими учреждений: с передачей полиции (милиции), пожарного дела и прочие в ведение местных органов обязательные расходы на содержание их должны были лечь на местный бюджет (возникал лишь другой вопроо — о недостаточности местных средств и о пособиях).

В западных государствах мы тоже встречаем категорию обязательных и необязательных расходов: во франции на общины возлагались расходы по мобилизации, а па многие города по закону 1873 г. и содержание казарм, содержание помещений для миро; ых съездов, полиции, арестных домов, составление избирательных и податных списков, но самые главные обязательные расходы — содержание дорог, низшее народное образование и общественное призрение, которое получает воо большее значение и фнпапсах департаментов и общин. В Пруссии и других германских государствах к обязательным задачам общин относятся полицейские функции, общественное призрение, дорожное дело, пожарное, статистика, постойная повиннооть и прочие, а также во время войны — содержание семейств призывных. Особенно обременены обязательными расходами местные союзы в Австрии и Италии, где финансовые затруднения побуждали государственную власть сваливать на них вое новые расходы.

Однако, быстрый рост культурных и экопомпчо-оких нужд и функций самоуправления во всех отравах влечет са собой со второй половины XIX века постепенное вытеснение обязательных расходов необязательными.

В государствах континентальной Европы все задачи меотного самоуправления возлагаются на территориальные союзы — общнпу ж стоящие над ней „промежуточные- союзы — провинцию или департамент, округ (или кантон)—о неопределенной компетенцией. Лишь в качестве исключения существовали особые союзы для отдельных задач управлепня, как, наир., школьные обгцнпы в Германии, большей частью совпадавшие о территориальной общиной. Но о 80-х годов наблюдаотся тенденция к объединению территориальных союзов для осуществления специальных задач, общих нескольким из них, в „целевые союзы“: таковы Zwcokvcrbande в Германии, образуемые для строительных, сапитарпых и прочие задач, Syndicate comraunaux во франции, Бельгия и прочие.

Родиной таких целевых союзов была Англия, где реформа общественного призрения 40-ых годов объединила приходы в тюнионыи для организации помощи бедпым и взимания poor rate. Кроме юииоиов в Англии издавна существуют самые разнообразные специальные союзы: для санитарных 8адач были созданы (санитарные) городские и сельские округа. Да и то территориальные союзы, как графства, города, которые возникли исторически, а пе в силу возложения на них законом определенных функций, имеют в Англии точно определенный законом круг деятельности—в“этом основная особенность английского местного управления. Что касается специальных органов, мы замечаем в Англии все большее сосредоточение отдельных функций управления в руках территориальных союзов — графства, города и округа, сближающее английскую систему с континентальной.

11 частности давно ждет реформы устаревшая система общественного призрения, осужденная еще до войны (анкетной комиссией); взимание сбора для бедных уже отнимают от приходских надзирателей (overseers) и „попечительных советов“ (boards of guardians); в будущем, повидимому, исчезнут и эти органы и самые „юнноны“: общественное призрение сосредоточится в городских и окружных советах, как сосредоточилось ужо народное образование, народное здравио и прочие.

Б дореволюционной Роосии задачи земств и городов, перечисленные в Земском и Городовом положении, были весьма разнообразны, классификация обязательных и необязательных расходов страдала бессистемностью, причем первые вызывали жалобы, главным образом, в гооодах, где они достигали в 1018 г. 17°/0 смет. Особенно тяжело ложились расходы иа оодерж&пие полиции (только в 1913 году примятые на себя в половинной доле казной) и на предоставление помещений для войск. Главным элементом городских смет в большинстве городов были народное образованно и народное здравие, но в крупных городах на первый плап выдвигались расходы на городское благоустройство, в частности — иа городские предприятия (в столицах в 1909 году 29°/0 сметы). Городские бюджеты очепь быстро росли перед войной (с 1910-го по 1913 г. о 216 до 297 м. р.), но этот рост объяснялся, главным образом, муниципализацией и развитием городских предприятий в круппых городах. И общем же бюджеты городов были весьма скромными (в 1913 году всего 85 гор. из 963 о бюджетом свыше 1 млн. р.), ц нужды благоустройства далеко но были удовлетворены.

Расходы земств тоже делились на обязательные и необязательные, но трудно определить критерии, которыми руководился законодатель при отнесении расходов к той или иной категории.

Обязательные расходы падали преимущественно па уездные земства (95°/0), тогда как губернские земства брали на собя инициативу новых начинаний в области народного здравоохранения, внешкольного дела, содействия сельскому хозяйству и проч. На первом месте (81 °/0 в 1914 году) в венских сметах стояли расходы по народному образованию, особенно быстро возраставшие в связи о пособиями от казны, за ними следовали: расходы на медицину (24°/0), на дорожное дело (в0/), агрономию; поразительно ничтожную роль пграло в сметах земств и городов общественное призрение, в противоположность Англии. Общая сумма земских смет тоже быотро возрастала, до“ стигнув в 1914 году 292 м. для 84 губерний (против 131,8 м. в 1907 году) и ЭЗвам. для 40 венских губор .а,

Формальный порядок местного хозяйства. Со- ! отавлеипо смет местных союзов, порядок утверждения и исполнения их подлежит руководству и контролю центральной власти, степень которого может быть весьма различна. В Германии местные союзы пользуются наибольшей автономней — их сметы но подлежат утверждению административной власти; наоборот, во франции требуется утверждение (regle-ment) префекта и даже иногда президента (сметы свыше 3 млн. фр.), в Англин право местных органов взимать налоги обусловлено разрешенном судебных властей. В дореволюционной России требовалось утверждение земских и городских смет губернаторами, а это вело к постоянному вмешательству их а жизнь органов самоуправления и вызывало недовольство местных деятелей. Закон и инструкция устанавливали порядок составления смет и обязательную форму их (классификацию), но недостаточно четко. Лишь в зак. Врем. Правительства от 29-го сентября 1017 г. установлены были точные правила.

В некоторых странах сохранилось деление местных смет на обыкновенные и черезвычайные расходы, которое сводится к выделению расходов, покрываемых из займов (Англия), во франции расходы делятся на постоянные и вромепныо, случайные; указанное деленио нзлншно и часто оатемпяет сметы. У нас в земских и городских сметах его не было. Больший смысл имеет выделение коммерческих предприятий в особые сметы и внесенио в общую смету лишь сальдо этих смет (Германия, Италия); оно лучшо выявляет коммерческие результаты коммунальных предприятий.

Для покрытия случайных и неожиданных расходов может служить запасный фонд; поэтому полезно вносить в сметы определенные (в % °/0) отчисления и этот фонд; в наших прежних зомских сметах они были обязательными (2—5°/0).

Кассовое дело можот находиться в руках самих местных оргапов (германские общины, русские города) или в руках органов финансовой администрации (сборщиков податой во франции, казначейств—касс округов в Германии), или, накопец, поручаться центральному эмиссионному банку, как эго делают местныо союзы в Англии. Счотовод-ство ведется ещо во многих отранах для административных расходов и для доходов но системе простой бухгалтерии, за исключением коммерческих предприятий, но двойная бухгалтерия вытесняет простую и в общем счетоводстве.

Контроль над финансами местных органов может быть: 1) автономный, 2) блюстнтелышй со стороны административных органов и 3) смешанный. В Германии местные органы но подлежат контролю администрации, во франции счетный контроль производится органами государственного контроля, в Англин тожо центральная власть подвергает отчетность местных органов детальному контролю особых чиновников—„аудиторов“. Что касается контроля по существу расходов—суждения об их целесообразности (compto moral), он везде лежит прежде всего на самих распорядительных органах местных союзов; государственная нласть вмешивается в эту сторону лишь в случае субсидирования ей или кредитования тох или иных отраслей местпого управления.

У нас правительство, вмешиваясь без нужды в деятельность земств и городов, контроля их смет не производило, а собственный контроль был б. ч. поставлен неудовлетворительно.

Местные налоги. Общая часть. Главпую часть местных доходных бюджотов составляют, как и в государственных бюджетах, налоги. В установлении и взимании налогов местные союзы подлежат регулирующему воздействию верховной власти: они нигде но пользуются полной „податной автономией“; в интересах всего государства закон устанавливает ограничения их компетенции в различной стсиеип: 1) он может определить формы и размер обложения, не оставляя совсем места самоуправлению местных оргапов; таково большинство французских специальных сантимов, размер которых для каждой потребности строго фиксирован, 2) государство может предуказывать форму обложения, ограничивая размер лишь известным максимумом, как, например,

! итальянские и французские (общие) надбавочные сантимы, прежние земские и городские надбапкн к промысловому налогу. Максимум может быть абсолютным и относительным, превышонно которого допускается о разрешения власти (прусские налоги по реформе 1893 г.), 3) закон может ограничиться указанием формы обложения, не стесняя местных союзов в размерах его (Австрия), 4) наконец, он может определить лишь круг доступных местным органам податпых форм, предоставляя им свободу выбора их. Как видно, ограничения податной автономии могут быть качественные (в выборо формы) и количественные (в установлении размера). Должно ли ограничиться первым, как предлагает итальянский учений Конильяни, предоставляя местным органам полную свободу в определении размера ставоке Мы думаем, что высокие местные надбавки или ставки моотных палогов могут оказаться более опасными и для фиска и для народного хозяйства, чем та или иная неудачно выбранная форма обложения; то жо соображения, которые выдвигаются в пользу качественных ограничений, применимы а к количественным, хотя, конечно, при разнородности объектов обложения государственного и местного органам самоуправления могут быть предоставлены более широкие рамки в размере ставок.

Спрашивается, желательна ли такая обособленность местного обложенияе Б финансовой литературе и в законодательных собраниях часто встречается лозунг: разделение государственных и местных доходов. Но под этим словом „разделение“ кроется весьма разнообразное содержание: местные союзы могут взимать особые от государственных налоги, но из одних и тех же источников, или могут черпать средства из других источников, чем государство.

Первое „разделение“ доходов — формальное: оно противопоставляет самостоятельные налоги надбавочным, раскладочным и отчислениям.

Самой примитивной и вредной формой совместного использования одного и того же источника дохода государством и местными союзами является раскладка государственных сборов (и сборов высших союзов) nponopuuoHCLiiHO оценкам, производимым низшими местными органами. Такие раскладки до этих пор практикуются в большинство американских штатов в отношении поимущественного налога, ухудшая этот и без того устаревший и неравномерный налог; та же система практиковалась большей частью у нас земствами при обложении городских недвижимостей. Вред ее заключается в том, что местные органы стремятся к понижению своих оценок и целях уменьшения приходящихся на долю каждого государственных сборов. Против этого зла мало помогали и „эквализацнонные“ комиссии, создававшиеся отдельными штатами для выравнивания местных оценок.

Немногим лучше другая система—раскладок пропорционально общей сумме бюджета каждого местного союза. Ею заменили в некоторых штатах первую, и проф. Селигман рекомендует со, как значительное улучшение против нынешних раскладок, так как при пей отпадает стимул к пониженным оценкам. Однако, являясь меньшим злом, чем первая система, раскладки пропорционально суммо бюджета наказывают те местные союзы, которые полное удовлетворяют возложенные на них задачи и сильнее напрягают свои податные россурсы, заставляя их больше платить и государству. Они, правда, побуждают их к сокращению расходов, но ведь не всякое сокращение расходов полезно. Итак, оба вида раскладок следует призпать нерациональными.

Противоположный нм характер носят надбавочные сборы, взимаемые местными союзами в %°/о к окладам государственных налогов: тут по государство пользуется местными оценками и окладами, определяя по пим размер своих сборов, а местные органы основывают свои сборы на государственных: оценки централизованы, нет взаимной погони за понижением их. Система эта отличается простотой и дешевизной: не требуется особых местных оценок, ясеи объект обложения; каждый мостный союз, алая сумму поступлений приходящихся на него государственных сборов, делит на иео потребную дляпокрытия своего бюджета сумму и получает отношение надбавок к основному окладу (principal); это отношение выражается в процентах основного оклада(например, число сантимов на франк). Надбавочная система господствует во франции, где она встречала до войны одобрение большинства писавших о пей (Леруа-Болье, Дюбуа и др.), в Италии, Австрии и до 1893 г. в Германии. Против нее, однако, в ряде стран раздавались серьезпые жалобы, особенно в Австрии. Австрийский экономист Белинский выдвинул против нее следующие обвинения: 1) она ограничивает самостоятельность местных органов в выборе средств, 21 возлагает весь odium обложения на государство, 3) уменьшает серьезность обсуждения местными органами вопроса об увеличении налогов благодаря легкости установления надбавок, 4) ведет к неравномерности обложения отдельных категорий плательщиков и б) связывает и государство и мсотпые союзы при реформах. Те же нападки слышались у нас (проф. Лебедев) и в Италии.

Нужно сказать, однако, что не все они одинаково серьезны. Сумма надбавок обычно показывается в окладных листах, и каждый плательщик может определить, сколько он платит государству и сколько местному союзу; бремя предстоящих надбавок легко определяется путем помножения их на поступления одного надбавочного сантима и вряд ли ускользает от внимания местных органов; „легкомыслие“ возможно и при повышении ставок самостоятельных мсстпых сборов, точно так же, как и неравномерное обложение разных категорий плательщиков. И при разделении источников обложения государство часто ревниво оберегает собственные, ограничивая общины в выборе источников. Вообще, нельзя судить о надбавочной и „автономной“ системе впо времени и пространства: при одних условиях выгоднее первая, при других—вторая. В Пруссии правительство ратовало в 70-х годах за надбавки, а в 90-х настаивало на „разделении источников“ (Микедь); большинство участников известной анкеты о местном обложении в Германии высказались в пользу надбавок к подоходному налогу, по за самостоятельные общинные сборы о недвижимости, так как они позволяют разнообразить формы обложения сообразно местным условиям — степени развития экономической жизни и конъюнктуре. Общего ответа насчет преимуществ той и другой системы дать нельзя.

Еще ббльшно споры вызвал вопрос о разграничении источников государственного и местного обложения. Сторонники такого разграничения мотивируют его отличием по существу деятельности местных союзов, направленных на удовлетворение экономических потребностей населения, от деятельности государства; отсюда измеримость оказываемых ими услуг (в удовлетворении .местных польз и нужд“) и большая применимость в местном обложении принципа услуги и возмездия“. Последнему отвечают реальные налоги в большей мере, чем подоходный. Поэтому местную систему следует строить на реальных налогах; государство должно отдать их всецело местным союзам, сохранив за собой подоходный. Это мнение, господствовавшее в немецкой и пашей литературе, основано на неверных посылках; 1) большинство задач органов самоуправления (пар. образование, здравие, общественное призрение) вовсе не экономического характера, и услуги их так же мало поддаются измерению, как и государственные; 2) нет никакого соответствия между рсолъпмми налогами и получаемыми плательщиками выгодами: эти выгоды могут быть учтепы специальными сборами, отчасти нал. па прирост ценности недвижимости, пошлинами, но ни поземельными, ни промысловыми налогами (едппственнос обстоятельство, создающее несколько большее соответствие их получаемым плательщиками выгодам сравнительно о подоходным налогом заключается в отсутствии вычета долгов).

Другой более серьезный довод в пользу реальпых или, точнее, против подоходного местного налога заключается и территориальной неравномерности последнего, в несовпадении места жительства плательщика о местом нахождения источника его дохода; собственники недвижимости и даже ваводчикн часто жнпут не в тех городах и общинах, где находятся их земли, фабрики, заводы, и при обложении подоходными налогами (по меоту жительства) паиболеенуждающиеся общины, в которых живут рабочие, лишаются возможности обложить находящиеся в их пределах объекты; отсюда крайняя неравномерность обложения, сказавшаяся в Голландии, Германии и отмечоппая в литературе (Зейтсманом, Гензелем и др.).

Загсы прожиточный минимум и прогрессия в государственном подоходном налоге часто слишком высоки для мелких сельских общин, что обнаружилось во франции при введении шедулярных подоходных налогов. Поэтому Коннльяни, Бензель, Алли, Брассо и большинство исследователей рекомендуют сохранение в местпой податной системе реальных налогов.

Приведенные соображения вряд ли реабилитируют реальное обложение, но следует признать, что строить местное обложение исключительно на надбавках к подоходному налогу нельзя: нужно предоставить местным органам возможность создать особые вы-равнительные фонды и тому подобное.

Со времени войны получили большое распростра пение в Европе отчисления от государственных налогов в пользу местных союзов (Германия, франция), встречавшиеся, впрочем, и в прежних местных фи-пансах. Они представляют собой вид дотаций (мы останавливаемся на них пи лее) и страдают свойственным последним недостатком — несоответствием действительным потребностям дотируемых союзов. Поэтому и во франции и в Германии наблюдается тенденция к замене их (хотя бы частично) надбавками или самостоятельными налогами.

Местные налоги в важнейших западные государствах. Наиболее обособленную от государственной систему местных налогов имеет Англия: ядром ее послужил взимаемый о конца XVII века налог в пользу бедных (poor rate), объектом которого служит „видимая собственность“, т. е. почти исключи тельпо недвижимость; плательщиком является „за ннмающое ев лицо, т. е. большей частью арендатор, а основанием обложенпя служит чистая доходность (rateable value), определяемая приходскими „надзи рателями“ (overseers) под руководством „попечительных советов“ юнионов. Но мере роста задач мост-пого управления (санитарных, дорожных, школьных расходов) новые сборы нагромождались на poor rate, черезвычайно усложняя местную податпуго систему и вызывая серьезную борьбу за их распределение: соботвеппнки недвижимости жаловались, что торгово-промышенпый и денежный капитал но несут бремени местных расходов, наниматели требоваии возложения на собственников хотя бы Головины сборов; с 80-ых годов началось сильное движение в пользу обложения быстро возраставшей земельной ренты в городах. Но лэндлорды оказали сильное сопротивление, и идея эта так и но осуществилась. Доже введенные Ллойд-Джорджем ь 1910 г. государственные земельные налоги (на прирост ценности земли, на рудники, незастроенные участки и reversion) отмонены были в 1920 году вследствие ничтожности поступлений. При гооподотве консерваторов нельзя ожидать серьезных измопепий в системе и распределении бремени местных сборов. Но правительство провело реформу, значительно упрощающую их (путем соединения в два сбора—poor rate и general district rate) и объединяющую оценки в руках городских и окружных советов (вмеото надзирателей за бедными); между местными и государственными оценочными органами устанавливается тесная связь.